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| 編輯推薦： |
从理论到实践，侧重实践指引的逻辑
解析乡镇五大业务范围的合法性审查
梳理相关常用的法律法规、司法解释
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| 內容簡介： |
乡镇的合法性审查涉及当地重大项目推进、重大执法工作、疑难信访处置、农房整治、乡村振兴、矛盾调处等工作，倡导通过事前协助参谋、事中合法性审查、事后矛盾化解，提供全过程的法治保障，推动乡镇（街道）、村各项工作纳入法治化轨道。
本书从理论到实践，侧重实践指引的逻辑，将内容划分为七章：第一章至第二章主要侧重理论指引，从第三章开始按照合法性审查的业务范围逐个提出在乡镇基层如何进行合法性审查，并都配有典型案例。第三章涉及乡镇行政规范性文件的合法性审查，从乡镇制定行政规范性文件的主体资格和权限法定来源、形式审核、程序审核与内容审核几方面进行阐述。第四章是乡镇重大行政决策的合法性审查，乡镇重大行政决策的合法性涉及主体、程序、内容三个板块。第五章是乡镇重大行政执法决定的合法性审查，介绍了重大行政执法决定的总体要求、重大行政执法决定事实清楚和证据合法充分的标准以及如何做到重大行政决定依据的适用准确和裁量基准运用适当三块内容。第六章是乡镇行政协议的合法性审查，对行政协议的定义和特征作了分析，详细阐述行政协议合法性审查的标准和方式方法。第七章是乡村涉法事项的合法性审查，因乡镇基层涉及的管理事项纷繁复杂，本书选择了几个重点事项：农村土地承包权流转、宅基地管理事项、村规民约和村于部违法犯罪。
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| 關於作者： |
池锦刚，浙江大学全日制法律硕士，衢州职业技术学院教师，浙江财经大学法学院实务导师，衢州市人大常委会备案审查专家库成员，盈科衢州兼职律师，第四届台州仲裁委员会仲裁员，第五届衢州仲裁委员会仲裁员。在从事法律教学科研的同时，积极参与法律实务工作，具有十几年法律实务经验，曾在上市银行业金融机构从事法律事务和风险管理，具有丰富的风险处置经验，擅长经济、金融、民商事纠纷、经济犯罪辩护、企业风险防控等，近年办理多起涉及市厅级政府机关行政诉讼、经济犯罪刑事诉讼、合同、票据、知识产权、建设工程等重大典型案件，相关法律实践研究成果多次在《行政与法》、《法治研究》等核心期刊及全国性期刊发表，曾多次主持、参与市厅级课题研究、出版专著《身边的法律：权利、义务、程序》。
《乡镇合法性审查指引》系作者主持的“法礼融合基层治理的证成与路径”（课题号：24QSKG78LX）的理论性成果。
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| 目錄：
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第一章 基层合法性审查：行政法治要素与路径
一、行政法治概述
二、基层行政法治的手段
第二章 合法性审查：行政系统内部自治
一、行政自治和合法性审查的价值
二、实践意义上行政自治的合法性审查
三、合法性审查局限性和完善宏观建议
第三章 乡镇行政规范性文件的合法性审查
一、基础知识指引
二、案例应用参考
第四章 乡镇重大行政决策的合法性审查
一、基础知识指引
二、案例应用参考
第五章 乡镇重大行政执法决定的合法性审查
一、基础知识指引
二、案例应用参考
第六章 乡镇行政协议的合法性审查
一、基础知识指引
二、案例应用参考
第七章 乡村涉法事项的合法性审查
一、基础知识指引
二、案例应用参考
附：重要法律法规、司法解释参考
1.中华人民共和国村民委员会组织法
2.中华人民共和国土地管理法
3.中华人民共和国农村土地承包法
4.中国共产党农村基层组织工作条例
5.重大行政决策程序暂行条例
6.国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见
7.国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见
8.国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知
9.最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定
10.最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释
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| 內容試閱：
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前 言
一、关于选题
党的二十届三中全会提出“法治是中国式现代化的重要保障”这一重要的政策命题，是习近平法治思想的新发展，对法治与中国式现代化之间的辩证关系作了更加精准的阐述，为通过法治形成可预期、可持续的现代化状态，推动中华民族伟大复兴事业的蓬勃发展指明了方向。推动实现中国式现代化，必须充分发挥法治的引领、规范和保障作用，推动各方面制度更加成熟定型，逐步实现国家治理制度化、程序化、规范化、法治化。基层法治对中国式现代化发挥着关键作用，同时体现着全过程人民民主得以在基层获得保障。选题乡镇合法性审查无论是对于已经开展乡镇合法性审查试点工作的地区还是即将开展乡镇合法性审查工作的地区都具有重要意义，前者经过一个初级阶段的摸索，需要总结经验再出发，后者则一开始就需要将一切合法性行政行为都纳入正规的轨道。乡镇合法性审查与国外法学研究中关于高层级的合宪性审查、国内外合法性审查明显不同，乡镇合法性审查乃是中国特色的法治创新，当前改革从刚刚开始到2024年不到 4年，国内研究仅停留在一定区域范围内的实践总结上，鲜有普遍性的理论深度。该选题系基于2020年全国部分地区开展县乡合法性审查改革以来，已经取得了一定成效，主要表现在行政争议事项（案件）减少，行政诉讼败诉率也有所降低，民众对乡镇人民政府的评价明显好转，乡镇合法性审查改革质效明显提升。试点地区在改革前，往往由于缺乏法治综合部门和法制审核力量，导致涉及乡镇（街道）的行政争议多发、频发，数量接近一个省的1/3，败诉纠错数量占一个省的五成以上，败诉率和纠错率相当于一个省平均的2倍，成为影响地区法治建设水平进一步提升的掣肘和短板。这是“放管服”改革以来出现的新问题。各地也在探索破局之法，取得了一定的成效。例如，2020年6月，浙江省委全面依法治省委员会印发了《关于推进乡镇（街道）合法性审查全覆盖工作的通知》，在该省全面部署推进，以乡镇（街道）合法性审查全覆盖工作为支点，推动解决基层依法治理“最后一公里”问题。截至2020年年底，该省在全国范围内率先实现全省1365个乡镇（街道）的合法性审查机构、审查人员、审查范围、审查机制等全覆盖，“纵向到底、横向到边”的合法性审查工作格局基本建立。改革第一年的2020年全省行政争议案件、行政败诉率首次实现“两下降”，2021年全省行政诉讼案件与2019年相比下降19.90%，据估算乡镇（街道）贡献度达五成以上，2022~2023年保持较为平稳的态势。经过就本选题进行初步调研，包括到市、区两级司法局走访，以了解本市基层治理的总体情况和官方掌握的合法性审查现状，同时走进乡村实地了解民众对基层执法的看法，对2020年该省份改革以来基层法治工作的各项指标，普通村民对政府公信力的评价变化等进行了深入研究。经统计，2023年全年，接受调研的某市两区共开展合法性审查2600余件，行政行为争议发生率、败诉纠错率分别下降至0.76%、1.58%，经合法性审查后乡镇行政事项涉诉的接近零败诉。
但是，经过近几个月对多个先行试点乡镇的走访调研，当前乡镇合法性审查中还存在一些“顽疾”难以解决，成为基层治理中的“拦路虎”，质效要进一步提升决定于此前未能解决的，成为现有遗留的问题能否得到有力解决：
1.形式上各乡镇都实现了合法性审查全覆盖，但实际上审查内容主要集中于行政合同审查，对决策、文件、执法和其他事项鲜有审查，导致公众对涉及基层行政管理的事项不理解、不支持，影响基层政府公信力。
2.参与人员普遍认为县级和乡镇两级参与日常合法性审查工作的人员权力小责任大，甚至受到乡镇政府主要负责人抵触，在合法性意见上成为乡镇负责人的“傀儡”，特别是涉及征地拆迁、招商引资项目等敏感事项上的审查意见可有可无，可以随意规避。
3.较多乡镇审查人员配置方式千篇一律，过于机械，一名司法所长负责审查事项，加一名专（兼）职审查人员是普遍的模式，部分乡镇（街道）聘有法律顾问，因各个乡镇审查事项数量差异大，导致审查人员有些繁忙，有些清闲，人员按均衡化配置的模式显然不太合理。
4.审查只停留于审查事项本身，是一种形式审查，审查人员与审查事项接触非常“突然”，没有形成审查事项事前风险提示或参谋、事中审查、事后矛盾化解和总结的工作机制，未能切实通过合法性审查为基层治理及法治化进程发挥更大的推动作用。
二、关于本书价值和目标
乡镇的合法性审查涉及当地重大项目推进、重大执法工作、疑难信访处置、农房整治、乡村振兴、矛盾调处等工作，站在全过程人民民主的政治高度上，本书建议在程序安排上乡镇合法性审查工作，倡导通过事前协助参谋、事中合法性审查、事后矛盾化解，提供全过程的法治保障，推动乡镇（街道）、村各项工作纳入法治化轨道。针对目前初步调研发现的问题，已经可以在形式上给出改进和突破性的政策建议，比如，进一步细化审查事项，进行清单化处理，特别是将接受决策、文件、执法等非合同类合法审查纳入考核，解决乡镇领导规避审查或形式主义审查问题；提高审查人员的地位，建立县级审查平台，如是专职审查则在人事上给予安排，如是兼职专家审查则在经费上给予保障，本质上都是同一个问题，即经费和技术保障；注重过程管理，建立合法性审查事项跟踪机制，事前报备、听取意见，事中审查，事后跟踪调解等。
一个时代的问题必须在这个时代节点给予有的放矢地解决。首先，特定时代产生的问题认识必须准确；其次，提出的应对策略必须具有精确性。本书将通过调查进行现状精确统计和总结，将此前试点地区的经验和问题得以明确。本书在梳理现有改革路径的基础上，分别深入乡镇、村、司法部门调研，确认了目前乡镇合法性审查取得的成效，特别是对尚未取得明显成效的地区应当学习什么，已经取得成效的地区应该有什么法宝，一般性、抽象化的方法论和知识应该给予明确；根据调查总结，目前阻碍提质增效遇到的具体“瓶颈”、调查对象认为的原因及建议，特别是上述4点问题的真实性必须通过审查工具的知识指引来回应。
乡镇纳入合法性审查与基层治理的时代要求、执法权下移取得乡镇基层适应的规律都存在密切关系，法治路径也必然是有规律可循的。因此，有必要立足于基层政府行政管理在一国法治进程中的地位和路径对知识配置进行较为全面的梳理，同时对当前我国乡镇级人民政府执法权的定性和问题与合法性审查的作用进行分析，梳理出乡镇合法性审查在法治道路上、一定历史阶段的完善规律。
本书在通过关注现状问题探究实践需要的同时，拓展和突破至理论研究，将合法性审查置于整个依法治国和基层治理的语境中深入研究，在社会规律上研究，路径上从现象到本质，最终为现阶段实施具体方案提供全面的证成。为避免“重复研究”，本书不仅关注合法性审查改革面临的一般性问题，而且将目光聚焦在目前仍然无法突破的“顽疾”之上，结合与普通村民深入探讨的成果，以“人民满意不满意，百姓答应不答应”作为工作目标，去追根溯源，避免以往研究通过行政人员层层上报产生盲区。本书全面听取基层干部群众及一线审查人员的意见，指引内容一方面可供管理者参考，对可行性进行再三路演，有利于管理者今后精准施策；另一方面也可以作为乡镇合法性审查工作的日常指引，将乡镇合法性审查纳入专业化、规范化的轨道中。
三、本书章节
本书从理论到实践，侧重实践指引的逻辑，将内容划分为七部分即七章：第一章至第二章主要侧重理论指引，从第三章开始按照合法性审查的业务范围逐个提出在乡镇基层如何进行合法性审查。第一章阐述行政法治的重要意义和路径选择，首先，向读者解释行政法治的概念、特征、必要性，突出国家实施行政法治的目的和作用；其次，在法理层面宏观地介绍乡镇基层行政法治的具体路径选择即手段方法。第二章将基层合法性审查置于行政系统内部自治层面进行研讨，从行政自治必要性本身出发，从宏观到微观理解以合法性审查进行行政自治的价值，接下来从作为实践意义的基层治理方式，阐述了合法性审查在乡镇（街道）基层实施的法理基础是什么，并结合调研指出合法性审查存在的局限性，提出完善的宏观性、方向性建议。第三章涉及乡镇行政规范性文件的合法性审查，本书将从乡镇制定行政规范性文件的主体资格和权限法定来源、形式审核、程序审核与内容审核几个方面进行阐述。从第三章开始每章都配有典型案例作为章节第二部分。第四章是乡镇重大行政决策的合法性审查，乡镇重大行政决策的合法性涉及主体、程序、内容三个板块，其中程序板块涉及公众参与民主决策的方式，对乡镇干部尤为陌生。第五章是乡镇重大行政执法决定的合法性审查，首先看到的是重大行政执法决定的总体要求，乡镇基层还可以对照调研中发现的问题进行自我提示，参考解决问题的方法建议；其次本书阐述了做到重大行政执法决定事实清楚和证据合法、充分的标准；最后是如何做到重大行政决定依据的适用准确和裁量基准运用适当。第六章是乡镇行政协议的合法性审查，针对行政协议的范围界定有争议的现实问题，本书先对行政协议的定义和特征作了分析，以免与一般的民事经济合同进行混淆，然后再详细阐述行政协议合法性审查的标准和方式方法。第七章是乡村涉法事项的合法性审查，因乡镇基层涉及的管理事项纷繁复杂，本书选择了几个重点事项：农村土地承包权流转、宅基地管理事项、村规民约和村干部违法犯罪。
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