一、研究背景国家安全是国家生存的前提和基本条件，也是国际关系中各国关注的重点与核心问题。人类进入近代以来，传统安全始终是国际关系的基本命题，战争与和平问题长期成为世界主题。冷战的结束终结了世界的战争与和平主题，人类进入以和平与发展为主题的新时代，传统安全与非传统安全相互交织成为人类面临的共同威胁。进入21世纪，“9·11”事件加大了非传统威胁对人类安全的影响。在“伊斯兰国”极端组织被基本清除前后，传统安全再次回归，重新成为大国政治的核心议题，传统安全与非传统安全交织进一步加深。美国作为世界的霸权国家，对非传统安全威胁，如对恐怖主义、全球气候变化、毒品交易、传染疾病、大规模杀伤性武器扩散等的情报搜集与评估，以及对传统安全“威胁”，如对中国、俄罗斯、朝鲜、伊朗等国家实力和意图的情报聚焦与评估，成为美国制定国家安全战略的基本情报来源。2017年1月，特朗普成为美国总统后，美国正是依据这些安全情报将大国竞争作为其国家安全战略的重点，并将中国、俄罗斯等视为美国的战略竞争对手，传统安全问题进一步凸显。2021年1月，拜登宣誓就职后，美国继续推进对中俄两国的战略遏制、围堵和防范，尤其是对俄罗斯地缘政治的持续挤压和不断加深的经济制裁，成为2022年2月24日俄乌冲突爆发的导火索和催化剂。“美国治下的和平”因美国四处“火上浇油”而变得越来越具有不确定性，美国日益成为世界动荡之源而不是稳定之器。作为当今世界的霸权国家，美国的一举一动都牵动着世界安全的神经，对世界的和平与稳定产生着重大影响。世界不同地区的冲突反复表明，世界既不安全，也不稳定，美国是地区冲突的主要制造者。随着我国的迅猛发展和在世界上地位的快速提升，我国面临的国家安全问题也越来越严峻，因此也越来越重视国家安全问题，国家安全议题也被纳入国家法治轨道。2007年8月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，2015年7月，又通过《中华人民共和国国家安全法》。2013年11月，中共十八届三中全会决定成立中央国家安全委员会统筹协调重大国家安全工作。2014年4月15日，中央国家安全委员会第一次会议首次正式提出“总体国家安全观”，这一天也于2015年被全国人大常委会确定为“全民国家安全教育日”。2015年1月，中共中央政治局审议通过《国家安全战略纲要》，提出维护国家安全“必须坚持以总体国家安全观为指导，坚决维护国家核心和重大利益，以人民安全为宗旨，在发展和改革开放中促安全，走中国特色国家安全道路。要做好各领域国家安全工作，大力推进国家安全各种保障能力建设，把法治贯穿于维护国家安全的全过程”。“坚持集中统一、高效权威的国家安全工作领导体制。要加强国家安全意识教育，努力打造一支高素质的国家安全专业队伍。”2016年12月，中共中央政治局审议通过《关于加强国家安全工作的意见》，提出必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，统筹国内国际两个大局，统筹发展和安全两件大事，有效整合各方面力量，综合运用各种手段，维护各领域国家安全，构建国家安全体系，走中国特色国家安全道路；必须坚持集中统一、高效权威的国家安全领导体制；必须坚持国家安全一切为了人民，一切依靠人民；必须坚持社会主义法治原则；必须开展国家安全宣传教育，增强全社会国家安全意识。《中共中央政治局召开会议 分析研究2017年经济工作》，新华网，2016年12月9日，http://xinhuanetcom/politics/2016-12/09/c_1120089875htm。2017年1月，习近平主席强调，“要增强工作预见性，不断创新理念思路、体制机制、方法手段，全面提升防范应对各类风险挑战的水平，确保国家长治久安、人民安居乐业”。 《习近平：全面提升防范应对各类风险挑战的水平》，中国新闻网，2017年1月12日，http://wwwchinanewscom/gn/2017/01-12/8122222shtml。2017年2月，习近平主持召开国家安全工作座谈会，再次强调要“健全国家安全工作体制机制”“加强网络安全预警监测，确保大数据安全，实现全天候全方位感知和有效防护”，指出“不论国际形势如何变幻，我们要保持战略定力、战略自信、战略耐心，坚持以全球思维谋篇布局，坚持统筹发展和安全，坚持底线思维，坚持原则性和策略性相统一，把维护国家安全的战略主动权牢牢掌握在自己手中”。 《习近平主持召开国家安全工作座谈会》，新华网，2017年2月17日，http://wwwxinhuanetcom/politics/2017-02/17/c_1120486809htm。 2017年6月，全国人大常委员会第二十八次会议通过了《中华人民共和国国家情报法》，以规范情报机构的行为活动。2018年3月，根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》要求，中央外事工作领导小组改为中央外事工作委员会，是中共中央政治局领导外事、国家安全工作的议事、协调机构。2018年4月，中共十九届中央国家安全委员会第一次会议通过了《党委（党组）国家安全责任制规定》，明确了各级党委（党组）维护国家安全的主体责任。在这次会议上，习近平总书记提出，“要加强党对国家安全工作的集中统一领导，正确把握当前国家安全形势，全面贯彻落实总体国家安全观，努力开创新时代国家安全工作新局面”，指出我国“初步构建了国家安全体系主体框架，形成了国家安全理论体系，完善了国家安全战略体系，建立了国家安全工作协调机制，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，国家安全工作得到全面加强，牢牢掌握了维护国家安全的全局性主动”， 《习近平：全面贯彻落实总体国家安全观 开创新时代国家安全工作新局面》，新华网，2018年4月17日，http://wwwxinhuanetcom/politics/leaders/2018-04/17/c_1122697734htm。进一步明确国家安全战略方针和总体部署。2021年11月，中共中央政治局召开会议，审议《国家安全战略（2021—2025年）》，会议指出，“新形势下维护国家安全，必须牢固树立总体国家安全观，加快构建新安全格局。必须坚持党的绝对领导，完善集中统一、高效权威的国家安全工作领导体制，实现政治安全、人民安全、国家利益至上相统一；坚持捍卫国家主权和领土完整，维护边疆、边境、周边安定有序；坚持安全发展，推动高质量发展和高水平安全动态平衡；坚持总体战，统筹传统安全和非传统安全；坚持走和平发展道路，促进自身安全和共同安全相协调”。 《中共中央政治局召开会议审议〈国家安全战略（2021—2025年）〉〈军队功勋荣誉表彰条例〉和〈国家科技咨询委员会2021年咨询报告〉 中共中央总书记习近平主持会议》，新华网，2021年11月18日，http://wwwnewscn/2021-11/18/c_1128077610htm。至此，我国国家安全体系基本建成。由于起步较晚，我国国家安全体系和国家安全危机预警体系还有很多不够完善的地方，有必要借鉴外国建立国家安全危机预警体系的经验和教训。美国是世界上最早建立国家安全体系的国家，其国家安全体系最复杂也最完善，效率较高，并会根据时局的变化不断进行改革。因此，研究美国国家安全预警体系对我国国家安全体制机制和国家安全预警体系建设具有很大的启示意义。由于美国试图长期维持和加强其霸权体系，其对世界各国、各地区，以及各类安全问题的监测、监控和评估非常细致、精密和迅捷，各种不同的安全情报源源不断地输往美国国家情报总监办公室，总统、副总统、国务卿、国防部长和即将上任的总统也乐于每天阅读《总统每日简报》，涉及美国和世界的重大安全议题会快速进入美国国家安全委员会，经过辩论后形成国家安全决策方案，以应对美国认定的安全威胁。其迅速、快捷的国家安全危机预警体制使美国能够快速应对不同的安全威胁，如美国在应对柏林危机、古巴导弹危机、朝鲜战争、越南战争、伊拉克战争，以及2022年2月俄乌冲突中，都能做出快速的反应，这得益于美国强大的情报能力、国家安全体制和预警机制。然而，美国存在对“9·11”事件、“卡特里娜”飓风、“桑迪”飓风等应对上的缺陷，“阿桑奇事件”“斯诺登事件”等也说明美国国家安全体制和预警体制存在不少漏洞和问题。因此，研究美国国家安全危机预警机制对我国国家安全体制和预警机制建设有重要的意义。学界鲜有深入系统研究美国国家安全预警机制和安全预警联动机制的学术成果，笔者的研究可以弥补学界的不足。二、研究综述目前学界还没有关于美国国家安全危机预警体制机制问题的系统性研究成果，一些观点散见于学界的著作、研究项目、研究报告和论文。国外的研究开始于安全情报的探索，最早可以追索到美国情报之父——谢尔曼·肯特的《战略情报：为美国世界政策服务》一书。他在书中将战略情报分为三类：情报知识、情报组织和情报行动。情报作为一种知识包括描述情报、动态情报和预测研究情报。预测评估是战略情报最难的一部分，是战略情报的灵魂。肯特开创式的研究一直影响着美国安全危机预警体制机制问题的进展，安全情报与情报体制自此成为探寻美国安全危机预警体制机制研究的一条重要线索。［美］谢尔曼·肯特著，刘微、肖皓元译：《战略情报：为美国世界政策服务》，金城出版社2012年版。1962年古巴导弹危机使美国安全危机预警研究进入项目推进时期，美国开始以项目形式推动安全危机预警问题研究，研究重点是国际危机事件预警。其中影响最大的是20世纪60年代初由麦克莱伦指导的“世界事件交互调查”项目和罗姆尔的“国家维度项目”，美国国防高级研究项目局最早研究出预警军事政治危机的早期预警和监视系统。许蔓舒：《国际危机预警》，时事出版社2008年版，第3页。随后美国又下达一批安全危机预警项目，包括阿扎尔的冲突与和平数据库和赫尔曼的国家事件比较研究，美国初步建立起来外部安全危机预警数据库系统。辛西娅·格拉博在1968年至1972年完成的《预警情报手册：国家安全威胁评估》中简单勾画了从杜鲁门到尼克松担任总统之间的美国预警情报简史。［美］辛西娅·格拉博著，熊贵帆、宁洪波、姜磊译：《预警情报手册：国家安全威胁评估》，金城出版社2019年版，第17—22页。1975年，布雷切和威尔肯菲尔德等开始的“国际危机行为”研究致力于从不同的危机变量探讨危机的发生和预防。亚伯拉罕·本在《预警、决策、行动：反应》一文中分析了危机管理的三个层次和步骤，并提出了预警、预防在危机管理中的重要作用。Abraham Ben-Zvi，“Warning， Decision， and Action: A Response，”International Studies Quarterly， Volume 21， Issue 3， September 1977， p5531979年卡特总统上台后更加重视应急事务管理，并成立联邦应急管理局，美国安全危机预警的研究得到进一步发展，研究的重点转入国内危机预警。1983年，联邦应急管理局和国家公共政策分析与管理学会认识到，需要将应急管理的学术和专业实践结合起来，他们就“在公共管理学者中培养应急管理学者”的看法达成一致，其目标是建立一个强大的灾害研究共同体。1985年斯科特负责的“堪萨斯事件数据系统”，以及1988年哈佛大学启动的“评估非暴力直接行动协议项目”等使美国的危机预警体系研究进一步扩展深化，美国初步形成安全危机预警理论。许蔓舒：《国际危机预警》，时事出版社2008年版，第5页。柯福特和沃格指出，美国联邦应急管理局官员还一直探索其在地震、飓风准备、核电站安全和恐怖主义方面的责任和角色。 Louise KComfort，“Managing Disaster: Strategies and Policy Perspectives，”Duke University Press， 1988;Richard TSylves，William LWaugh，“Cities and Disaster: North American Studies in Disaster management， 2nd ed，”Charles CThomas Publisher， Ltd， 1990.冷战结束以前，斯美德尔和杰金斯提出，美国已经建立起预测自然灾害的预警模型。 Susanne Schmeidl and JCraig Jenkins，“The Early Warning of Humanitarian Disasters: Problems in Building an Early Warning System，”International Migration Review，Vol32，1998.1988年，以色列学者卡姆在《突然袭击：被袭国的视角》一书中提出情报预警的主要功能在于争取时间，提出了“预警时间跨度”的概念。 ［以］ 伊弗雷姆·卡姆著，王静、朱里克译：《突然袭击：被袭国的视角》，金城出版社2018年版，第42页。冷战结束以后，联合国、美国国务院和一些人道主义援助机构一起发起了人道主义危机预警倡议。罗皮辛何及柯罗达讨论了美国关于创造冲突和人道主义灾难预警模型的方法问题，戈尔则探索了美国国家预警演习的失败案例。此时美国已经建立起更多的安全危机预警数据库系统，启动了很多危机预警研究体系与项目，其中最重要的是1994年美国马里兰州大学的“全球事件系统”、1996年哈佛大学在“评估非暴力直接行动协议”项目的基础上成立的“虚拟研究联盟”和美国加州大学的“冲突预警系统”，以及加州大学于2002年建立的“社会冲突研究一体化网络”等。Abraham Ben-Zvi，“Warning， Decision， and Action: A Response，” International Studies Quarterly， Volume 21， Issue 3， September 1977， p553斯美德尔和杰金斯认为，学术研究需要理解冲突和灾难的前瞻性方法的影响，以及开发新的建模和数据开发技术以克服迟到警告的问题，美国安全危机预警研究开始进入技术与数据时代。 Susanne Schmeidl and JCraig Jenkins，“The Early Warning of Humanitarian Disasters: Problems in Building an Early Warning System，”International Migration Review，Vol32，1998. “9·11”事件暴露出美国国家安全预警体制机制的问题，尤其是情报体制和政策行动体制之间的协调与分离问题，一些学者呼吁美国进行包括安全预警体制机制在内的国家安全体制机制改革，情报体制再次受到学界关注，尤其是安全情报与安全体制的关系问题、安全危机预警问题，反恐情报预警成为美国学界研究重点。库明戈和马赛认为，美国国家安全危机预警的关键在于情报体制，包括联邦调查局和中央情报局等，联邦调查局必须提高自身收集、分析和传递情报的能力。Alfred Cumming and Todd Masse， “FBI Intelligence Reform Since September 11， 2001: Issues and Options for Congress，”August 4， 2004， https://irpfasorg/crs/RL32336pdf.2004年美国出台的“9·11”事件独立调查报告也指出了其情报机构与预警体制的缺陷，尤其是情报机构彼此之间，以及情报机构和决策机构之间缺乏沟通机制，这是美国国家安全预警出现障碍的主要原因。［美］“9·11”独立调查委员会著，赵秉志、王志祥、王文华译：《“9·11”委员会报告——美国遭受恐怖袭击国家委员会最终报告》，中国人民公安大学出版社2004年版，第418—430页。贝斯特指出，美国2004年通过的《情报改革及预防恐怖主义法》试图确保情报机构之间更密切的协调，特别是在反击恐怖主义方面，并设立直接对总统负责的国家情报总监职位，国家情报总监取代了中央情报局局长的情报协调作用。2006年，美国白宫发表的调查报告《联邦政府对“卡特里娜”飓风的响应：经验与教训》对美国国家安全预警机制进行了反思，并提出了安全预警机制的改革计划。“The Federal Response to Hurricane Katrina: Lessons Learned，” http://georgewbush-whitehousearchivesgov/reports/katrina-lessons-learnedpdf.2008年，美国国家安全改革项目集中体现了美国国家安全改革的思想和动机，其中包含了美国国家安全预警体制机制的改革，内容涉及国家安全委员会的角色、功能，国家安全事务助理的角色，国会的角色，情报体制，海外安全行动的一体化，跨机构合作等。“Project on National Security Reform， Forging a New Shield，”November 2008，https://appsdticmil/sti/pdfs/ADA491826pdf.2009年，兰姆进一步提出了美国一体化安全体制改革的基本思路，强调安全体制改革的重点是预防和反应。 Christopher JLamb，“Pentagon Strategies，” From “Challenges in USNational Security Policy，” Edited by David Ochmanek， Michael Sulmeyer，Rand Corporation，2014，http://wwwrandorg/content/dam/rand/pubs/corporate_pubs/CP700/CP765/RAND_CP765pdf.2010年，美国国会研究服务局提出了情报与预防体制改革对国家安全危机预警的重要性。2011年，冯稼时认为，情报分析在美国国家安全事务中具有很重要的作用，情报分析能提高情报的准确性，是做出正确安全决策的前提，可以大大减少国家安全的不确定性。［美］冯稼时著，陈枫译：《减少不确定性：情报分析与国家安全》，金城出版社2020年版。目前外国学界的研究主要包括四个方面：“历史与个案研究”“军事视角研究”“批评与改革研究”，以及“NSC学派”。“历史与个案研究”。代表人物包括阿美林格尔、贝茨等，他们主要从美国情报史和历史案例分析美国情报预警与情报运行模式。阿美林格尔在《美国对外情报：美国历史的秘密》一书中通过分析情报的概念与含义，以美国历史为线索，探讨了情报在美国战争历史上所发挥的作用。他认为，美国在战争与外交中的胜利与失败跟美国的情报工作有关。 Ameringer，“USForeign Intelligence: The Secret Side of American History，”Lexington Books， 1990.贝茨则在《突然袭击—防御计划的教训》一书中通过考察大量历史案例，探讨了突袭容易获得成功的原因，也提出了战略突袭存在的困难，并就如何应对突袭提出了建议。作者认为，不能将希望完全寄托于情报，应将全部精力集中于情报预警，不仅要考虑政治、外交、心理等因素，还要从战略的高度考虑袭击与预警、情报与决策、威慑与防御之间的关系。防止突袭，预警是必要条件，但不是充分条件，还要看决策者本身对情报预警有关安全危机的判断，决策者更愿意相信与自己判断一致的情报。情报预警与决策者之间会有障碍，而且很多时候会出现“狼来了综合征”。Richard Betts，“Surprise attack：Lessons for Defense Planning，” Brookings Institution， 1982.哈斯迪德的《情报控制》一书集中对美国情报控制的历史与现状、成功与失败，以及影响情报控制的各种原因进行了深入分析，展望了美国情报控制的前景。书中托马斯的论文《情报与美国政治系统的关系》，重点论述了中央情报局与美国政治体制的关系，梳理了战后美国情报工作体制与情报控制模式的演变。 Hastedt Glenn P，(ed)，“Controlling Intelligence，”Routledge， 1991.“军事视角研究”。军事视角研究主要从军事角度研究美国情报体制和安全预警体制。约翰·古奇和阿莫斯·佩尔穆特在其编辑的《军事欺骗与战略突袭》一书中，通过总结历史上的战略欺骗，提出弱势一方具有更强的使用战略欺骗的动机。欺骗有误导敌人、钝化敌人、浪费敌人资源三种方式，但欺骗有可能造成自欺欺人。因此，区分战略预警中的“噪音”和“信号”的难度很大，需要在同一基础上对待“噪音”和“信号”。John Gooch and Amos Perlmutter，“Military Deception and Strategic Surprise，”Frank Cass， 1982.韩德尔在其主编的《情报与军事行动》一书中探讨了军事情报与安全危机预警的重要性，认为情报犹如放入敌方的魔镜，是解决军事危机不确定性的技术办法。书中强调了情报搜集和使用的困难，指出有效的情报可以导致军事行动的胜利，而缺乏军事情报的支持，或虚假的军事情报（敌方情报欺骗）会导致军事行动的失败。书中还强调了军事情报传递时间的重要性，认为“如果不能将情报及时传递到军事指挥官，即使是最精准的情报也是无用的”。Michael IHandel，“Intelligence and Military Operations，”Frank Cass，1990.其他学者还有芬尼根、里维特等。芬尼根在《军事情报》一书中指出情报组织的结构是由国家安全威胁和军队结构决定的，技术因素也会对情报体制结构产生影响，并指出了冷战结束后美国军事情报体制的新变化。里维特在《情报与战略突袭》中，则指出了情报与战略突袭的关系，他认为，情报机构获取情报、传递情报、评估情报和决策者理解情报等环节，均有可能导致突然袭击的发生。Ariel Levite，“Intelligence and Strategic Surprises，”Columbia University Press，1987.“批评与改革研究”。每到一个历史上的关键时期，美国情报体制与安全体制就会成为学界批评的对象，于是就产生了一派支持情报与安全预警体制改革的学者。这些学者包括科迪维拉、古德森 、奥多姆等。科迪维拉在《明晓治国方略：新世纪情报》一书中勾画出美国情报工作的基本框架，阐述了美国搜集情报、反情报、情报分析和秘密工作的情报工作机制。作者认为，为了使情报为国家政策服务，情报工作必须在改革中求发展，改革是美国情报工作的必由之路。作者指出，美国情报机构缺乏效率，主要原因是美国情报成为美国国内政治的牺牲品，情报工作体制混乱，内部缺乏协调，即使在同一情报机构内部，也因利益冲突而缺乏合作，致使工作效率低下。Angelo Codevilla，“Informing Statecraft: Intelligence for a New Century，” Free Press， 1992.古德森在《美国情报的十字路口——改革议程》一书也论述了情报与决策者的关系以及情报改革。 Roy Godson，Ernest RMay，Gary Schmitt， eds，“US Intelligence at the Crossroads: Agendas for Reform，”Brasseys， 1995.奥多姆在《重建情报——为了一个更安全的美国》一书中则更为详细地指出了要改革美国安全预警体制，必须对情报的传递路径、情报的内容、情报的搜集方式等进行改革，他通过批判美国情报界存在的严重问题，提出需要从结构上对美国情报进行革新，从而改革预警体制。William EOdom，“Fixing intelligence: for a more secure America，”Yale University Press， 2003.“NSC学派”主要通过研究美国国家安全委员会探讨其国家安全体制和预防、预警体制。佩拉多斯在《安全的守护者》一书中分析了从杜鲁门到老布什时期美国国家安全委员会的演变过程，从中可在一定程度上窥探美国安全预警机制的变化，John Prados，“Keepers of the Keys: A History of the National Security Council from Truman to Bush，”William Morrow & Company， 1994.布克在多处撰文分析总统安全事务助理在美国外交决策与安全决策中的地位，布克认为，总统安全事务助理由于其特殊地位，除了提供安全决策建议和协调各部门外，还在安全情报的分析和传递上发挥着重要作用，总统安全事务助理可以决定将什么情报，在什么时候向总统汇报。 John PBurke，“Becoming president: the Bush Transition， 2000-2003，”Kumarian Press， 2004; “Honest broker? : the National Security Advisor and Presidential Decision Making，”Taxas A＆M Press， 2009;“Lessons from Past Presidential Transitions: Organization， Management， and Decision Making，”Presidential Studies Quarterly，Vol31， Issue 1， July 2008.达尔德尔和德斯特尔也撰文论述了总统安全事务助理和总统在国家安全委员会中的不同角色，认为总统安全事务助理在决策和情报中发挥着关键作用。 Ivo HDaalder and IMDestler，“In the Shadow of the Oval Office: From JFK to Bush II”;“The Presidents National Security Advisers，”Foreign Affairs， Vol88， No1， January /February， 2009.霍夫曼和尼尔德通过国家安全委员会监督机制来加强对决策和执行质量提案的考察，提出建议推进跨部门机构计划和国家安全专业性跨部门机构共同体。 FGHoffman and Ryan Neuhard，“Avoiding Strategic Inertia: Enabling the National Security Council，”Orbis， Spring 2016.国内学界的研究还难以归纳成学派，大多是关于间谍、情报与情报体制问题的读物，深入研究者少见，但也有一些具有较大学术影响的研究学者。如长期研究情报问题的学者高金虎。他的《美国战略情报与决策体制研究》以及与刘宗和合作的《外国情报体制研究》均涉及到美国情报预警体制问题。《外国情报体制研究》一书中明确指出，情报机构是情……
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