谢恩·马丁（Shane Martin）是莱斯特大学（University of Leicester）比较政治学高级讲师。
托马斯·萨尔费尔德（Thomas Saalfeld）是班贝格大学（University of Bamberg）政治科学教授兼班贝格社会科学研究生院创始院长。
卡雷·W. 斯特罗姆（Kaare W. Str?m）是加州大学圣地亚哥分校（University of California， San Diego）政治科学杰出教授。
第一章?导?论*
谢恩·马丁（Shane Martin）
托马斯·萨尔费尔德（Thomas Saalfeld）
卡雷·W. 斯特罗姆（Kaare W. Str?m）[1]
1.1?引言
立法机构是比较常见的政治机构。在洛文伯格近期的一项调查［洛文伯格（Loewenberg），2011，18］中，统计出的国家层面的立法机构有191个，地方层面的立法机构则数不胜数。至少在欧洲议会的例子中，我们看到了一个跨国立法机构正缓慢而稳定地崛起。从最广义的角度看，立法机构（legislature）可以被定义成“为通过构成国家法的各种法案而设立的机构”［诺顿（Norton），2013，1］。这一定义认为，立法机关的主要目的是立法，该定义源于legislature的词根legis与lator。legis是拉丁语中lex（law）的属格，而lator在拉丁语中意为“提议者”或“载体”，并由拉丁语动词 ferre演变而来。此外，立法机构（legislatures）在英文中还有“Assembly”“Diet”
“Congress”“Parliament”等地方性称谓。其中，“议会”（parliament）一词有时与“立法机构”（legislature）互换使用，但它有与之不同的词根，指向与立法机构活动相关而不相同的活动，如公众审议、辩论、信息公开和质询。与之相关的法语单词parlment出现于12世纪，是指法国君主（或他们的代表）向臣民讲话、倾听臣民的不满以及解释政策的集会或裁判活动。另外，parliamentum一词则源于11世纪的“御前会议”（the Curia Regis），这一术语从13世纪开始被用于指称中世纪英格兰君主和各阶层[2]代表间的正式会议［马夏尔（Marschall），2005，24-6］。
白芝浩（Bagehot 1867）在其代表作《英国宪法》（The English Constitution）中，以“表达职能”“教育职能”和“告知职能”[3]为标准描述了英国议会的一些沟通活动。然而，白芝浩所认为的19世纪下议院作为英国宪制“有效部分”的职能——立法机关的“选举职能”根本没有被legislature和parliament这两个词所涵盖。政府的组织、解散和维持是议会制国家立法机构的特有职能，但这一职能在严格实行立法和行政部门相分离的总统制国家中并不存在。议会制国家中，多数党领导人通过其多数票和决定议程的权力来控制立法过程。而总统制则不同，制定议程的权力并不掌握在行政部门手中，因此行政部门需要与国会合作才能使其法案生效。在议会制国家中，解散政府这种最终制裁很可能将白芝浩所强调的议会沟通职能转化为了一种问责政府的有效手段。这种策略无论是在多数党（或政党联盟）内部、多数党和少数党之间，还是政府与反对派之间的固定性竞选活动中都有效［金（King），1976］。
半个世纪以来，立法研究已成为政治学的主要子域。许多国家和国际政治科学协会（如美国政治科学协会、英国的政治研究协会、国际政治科学协会或者欧洲政治研究联盟）都有立法研究的常设部门。大量关于立法机关或议员的文章发表在该领域的顶级国际期刊上。许多在政治学领域专门从事立法研究的知名学术期刊纷纷创立，例如，《议会事务》（Parliamentary Affairs，创刊于1947年）、《议会杂志》（Zeitschrift für Parlamentsfragen，1969年至今）、《立法研究季刊》（Legislative Studies Quarterly，1976年至今）、《澳大利亚议会评论》（Australasian Parliamentary Review，1986年至今）、《立法研究杂志》（The Journal of Legislative Studies，1995年至今）。还有来自其他学科的期刊，如《议会、财产和代表》（Parliaments， Estates and Representation，1981年至今）、《议会历史》（Parliamentary History，1982年至今）。
立法机构不仅无处不在，还为政治学家提供了许多耐人寻味的谜题。这些谜题推动了立法研究领域之外的制度分析研究。议会这种建立于前民主时代的古老制度，其行为、程序和标志时常带有贵族式的特征，那么它们在向平民式民主国家过渡的过程中，是为何以及如何得以幸存的？它们又是如何适应的？议会在被认为是不合潮流、衰退、无关紧要和功能紊乱的制度之后，为何仍然存在？即使是那些拥有漫长议会制历史的民主国家，也会存在公众普遍对政治漠不关心的情况，为什么在这种情况下议会没有被废除？什么可以解释立法法则、立法权和补充立法方面的异同？是什么原因导致了议会已发展出来的组织与程序结构与其起初的“地位相平等的要员会议”这一内涵相去甚远［洛文伯格（Loewenberg），2011，14］？也许最有趣的是，立法机构的组织和运作方式会对政策或者其他方面产生什么样的影响？
简言之，立法机构存在一系列重大的难题。同时，它们一直是相对公开和透明的机构，为对制度设计、制度适应以及规则约束和策略行为感兴趣的研究者提供了很好的机会。研究者可以在议会内外获得大量关于立法机构的信息，其中包括宪法权力、机构内部规则，以及议员的背景、公开声明、透露出的偏好及其行为。今天，许多立法机构提供了很好的线上服务，可以使研究者查阅全体会议、委员会会议和整个立法过程的记录。这或许是立法研究在政治学中愈加重要且越发活跃的原因。
1.2?立法机构的重要作用
一些学者声称，议会在现代民主政治中已经衰落。这种说法并不新鲜。洛厄尔（Lowell 1896）、奥斯特罗戈尔斯基（Ostrogorski，1902）和布赖斯（Bryce，1921）分析了19世纪政党组织兴起的影响，并得出结论：党派之争与代表素质下降［布赖斯（Bryce）］削弱了立法机关的权力［奥斯特罗戈尔斯基，布赖斯（Ostrogorski，Bryce）］。这一批评得到了反对自由民主的学者的呼应，如20世纪20年代的施密特［Schmitt，1988（1923）］；也有支持在立法决策中使用更理性、民主商谈形式的学者，如20世纪60年代的哈贝马斯［Habermas，1992（1962）］。虽然政治学家已经逐渐了解到政党如何提高立法机构决策效率和影响力［考克斯（Cox），1987；奥尔德里奇（Aldrich），1995；考克斯麦和卡宾斯（Cox and McCubbins），2005］，但立法机构正在衰落的说法在学界内仍然存在。立法机构的外部变化被认为是衰落的原因：第二次世界大战后，许多学者认为福利国家和行政机构的扩张导致了所谓欧洲立法机构的衰落，因为这些项目和机构的扩张加剧了科层官僚和民选政治家之间的信息不对称。在20世纪70年代，这种观点还被用以说明一些民主国家（主要是在欧洲）的政府与主要生产集团达成的“新社团主义”协议。理查森和乔丹（Richardson and Jordan，1979）从而提出了“后议会民主制”（post-parliamentary democracy）。近年来，立法机构衰落论在两个层面上继续存在：一些学者认为欧洲一体化（在欧洲内部）和全球化（更普遍）是削弱立法机构权力的关键性外因。安德森和伯恩斯（Andersen and Burns，1996，229）因而认为：“西方社会已经变得高度分化和复杂，这致使议会和政府既无法开展监督活动，亦无法获得足够的知识与能力，更无法进行深思熟虑。”他们认为，在当代世界，议会代表的推举是地方性的，因此无法进行有效的立法监督。赞恩在最近一篇关于2010年至2013年欧洲一揽子救援计划影响的文章中，从跨国治理的角度重申了这一论点：“西方议会民主危机和超越民族国家政治权威的出现，导致了既有的合法权威正当性的转变。”［祖恩（Zürn），2013，10］一些关注公众态度的学者们呼应了他的观点。例如，道尔顿（Dalton，2004，1）观察到，公民“越来越不信任政客，怀疑民主制度，对民主程序的作用失望”。现有证据表明，尽管立法院相对透明，但世界各地的民主人士对它们既不了解，也不欢迎［洛文伯格（Loewenberg），2011，92—103］。
然而，这本手册的作用就是提供大量证据来证明立法机构是重要的，并说明它们如何重要；它们如何适应全球化、区域一体化、司法化这一类变化；以及它们要如何应对立法政治的核心代理人——政党的支持率下降的情况。一些简单但显而易见的例子证明了立法机构确实是重要的。2013年3月，塞浦路斯共和国政府与欧盟、欧洲中央银行（European Central Bank，以下简称欧洲央行）、国际货币基金组织（Interrational Monetary Fund，IMF）达成经济救助协议。这所谓的“三巨头”附加了苛刻的援助条件，包括塞浦路斯银行的账户将会有高达10%的资金损失。虽然该协定的各方都预料到这将会产生不小的负面反应，但塞浦路斯政府和三巨头都没有考虑塞浦路斯议会的态度，即便是他们所制定关键性的法规必须由议会通过。因此，在政府试图说服众议院议员支持该协议之时，塞浦路斯的银行不得不继续停业。
2013年3月19日，塞浦路斯的议员们否决了救助条款，该国56名议员中有超过一半的人投了反对票，19名议员选择弃权。在危机的气氛中，塞浦路斯财政部部长前往莫斯科寻求俄罗斯的帮助，欧洲央行威胁要撤回对塞浦路斯银行的现金供应。最后，在与三巨头新一轮谈判、银行关门数周以及大量抗议之后，塞浦路斯众议院在4月底以仅2票的多数通过了一项与之前不同但更有利的救助协议。由此可见，即使是这些强大的跨国巨头也不得不考虑一个处于完全弱势谈判地位的小国议员的偏好。
尽管上述事例提醒我们立法机构在危机时期能发挥核心作用，但立法机构在常规的治理事务中也具有核心作用。在议会制国家中，议会有权力组建和解散政府［白芝浩（Bagehot）1867；惠尔（Wheare），1963；克鲁森（Kluxen），1983；拉沃尔（Laver）和谢普瑟（Shepsle），1996；穆勒（Müller）等，2003；斯特罗姆（Str?m），2003］。德意志联邦共和国就是这一观点的有力例证，从1949年到2013年，政府和反对党之间仅有一次是靠普选实现权力的完全交接。那一次交接发生在1998年的大选中，联邦总理赫尔穆特·科尔领导的基督教民主联盟和自由党联盟被选民抛弃，取而代之的是由格哈德·施罗德领导的社会民主党和绿党组成的新联盟。其他所有的政府过渡（1963年阿登纳过渡到艾哈德，1966年艾哈德过渡到基辛格，1969年基辛格过渡到勃兰特，1974年勃兰特过渡到施密特，1982年施密特过渡到科尔，以及2005年施罗德过渡到默克尔）实际上都是由立法机构中两党的谈判推动的。这有力地证明了白芝浩所说的议会制国家中选举职能的重要性。
虽然在总统制国家中，立法机构无法轻易决定政府的去留，但它们政策的影响力仍然很大。正如美国在2010年通过的《患者保护和平价医疗法案》（Patient Protection and Affordable Care Act，通常被称为ACA，或奥巴马医改）所证明的那样，立法规则和立法程序的细节至关重要。当时奥巴马总统已经将医疗改革确定为他第一个任期内的优先政策，然而，医疗改革使美国人产生了分歧［布雷迪和凯斯勒（Brady and Kessler），2010］。通常情况下，这种颇具争议的立法在美国参议院通过的可能性很小，因为在参议院除非有六成的议员反对阻挠法案的议员，否则参议员仅凭个人就可以阻挠议案的通过。奥巴马总统所在的政党由于在马萨诸塞州参议院补选中失败，进而未能获得通过《患者保护和平价医疗法案》所需的参议院六成多数票，这一状况极为尴尬。为了防止议案被阻挠，民主党转而采用了一种鲜为人知甚至可以说是晦涩难懂的议会策略。在参议院的程序中，议院可以用一种特殊的预算核对程序对直接影响预算的提案进行审议。医疗法案包括立法和预算两部分，因此无法确定这一法案的审议需要适用哪种程序。在这种情况下，资深议员（参议院里负责解释规则、程序和重要的先例的无党派顾问）必须决定该法案是预算法案还是立法法案。立法议案可能会引发长时间的辩论，并有可能出现议员阻挠议案的情况，这一情况只有依靠60名参议员的绝对多数意见才能被打破。相反，如果一个法案是预算法案，讨论时间会被限制在20小时内，同时也没人有机会阻挠法案。资深议员艾伦·弗鲁明（Frumin， Alan S）的解释对《患者保护和平价医疗法案》的最终通过至关重要。正如奥莱塞克（Oleszek，2013，432）后来指出的：“（美国国会的）议员们旧瓶装新酒，采用了创新的手段，绕过了传统的程序和流程，完全地实现了他们的政治和政策目标。”在这种情况下，一项大型且争议激烈的法案的最终命运将取决于这个晦涩难懂的议会规则。上面所有的例子都表明，若不通过一个或多个立法机构，去研究任何发达民主国家的政治虽然不是不可能的，但至少也是困难的。这本手册后面的一些章节将表明，即使在民主制度尚未稳固确立的地方，立法机关有时也会发挥关键作用。
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