新版俄罗斯北极政策：变化、原因及特点原文刊登在《中国海洋大学学报(社会科学版)》2021年第5期，第46—57页，题目为《新版俄罗斯北极政策：变化、原因及特点》，内容略有增改。朱燕王树春朱燕，广东警官学院侦查系讲师，暨南大学国际关系学院/华侨华人研究院博士后；王树春，广东外语外贸大学国际关系学院教授、博士生导师。【摘要】新版俄罗斯北极政策在威胁和挑战评估、能源开发、交通基础设施建设以及社会人文等方面均发生变化。这些变化主要源于以下因素：北极气候加剧变暖，国际能源格局的变化，西方经济制裁，俄美大国竞争的加剧以及北极开发进程的推进。受上述因素的影响，新版俄罗斯北极政策呈现出本地化、多元化、统一性和战略针对性等特点。这些政策释放出的重要信号，值得我们关注。【关键词】俄罗斯北极战略气候变暖北方海航道能源开发2020年10月26日，俄罗斯总统普京批准了《2035年前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》（本文简称“2035北极战略”），该战略为执行2020年签署的《2035年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则》（本文简称“2035北极原则”）而制定。“2035北极原则”和“2035北极战略”生效后，此前签署的同类文件（“2020北极原则”和“2020北极战略”“2020北极原则”是本文对《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》的简称，“2020北极战略”是本文对《2020年前俄罗斯联邦北极地区发展和国家安全保障战略》的简称。以上两个文件分别于2008年9月和2013年2月由俄罗斯总统签署。为了表达方便，以下将“2035北极战略”和“2035北极原则”统称为新版北极政策，相应地，“2020北极原则”和“2020北极战略”统称为旧版北极政策。）失效。新版俄罗斯北极政策重申了其在北极地区的国家利益和政策目标，评估了俄罗斯北极地区社会经济发展面临的风险和威胁，明确了未来15年俄罗斯北极政策的主要任务和实施措施，规定了执行该政策的主要机制、实施步骤和绩效指标。 “Утверждена Стратегия развития Арктической зоны России и обеспечения национальной безопасности до 2035 года，”http://wwwkremlinru/acts/news/64274/2020-10-27以上框架和内容与旧版俄罗斯北极政策基本一致，体现了其北极政策的连贯性和继承性。但是受多种因素的影响，新版俄罗斯北极政策与旧版内容相比也出现了一些新变化。本文将着重解析新版俄罗斯北极政策的变化及其产生的主要原因并总结其特点。需要说明的是，“2035北极战略”是为了落实“2035北极原则”而制定的，与此同理，“2020北极战略”也是为执行“2020北极原则”而制定的。为了更好地执行“2020北极原则”和“2020北极战略”，俄罗斯政府于2014年签署了《俄罗斯联邦北极地区社会经济发展国家纲要》（实施期限至2020年），该纲要指出了各北极联邦主体实施北极社会经济政策的具体任务。2017年俄罗斯出台了新版《俄罗斯联邦北极地区社会经济发展国家纲要》（实施期限至2025年），该纲要提出了北极支撑区建设规划，并指出了各北极联邦主体建立支撑区的任务，增加了关于发展北方海航道和研发技术装备的子纲要。2015年俄罗斯政府批准了《北方海航道综合发展规划》（实施期限至2030年）。因此，在分析新版俄罗斯北极政策的变化时，“原则”与“战略”两个文件应该被视为同一体系，否则容易引起误判，例如，“2020北极原则”没有提及俄罗斯在北极地区面临的风险和威胁，而“2035北极原则”对此进行了大量论述，但是不能因此认定这是俄罗斯北极政策的新变化，毕竟，“2020北极战略”对该问题进行了详细论述。“2035北极战略”还要求俄罗斯政府在签署该战略后3个月内制定和批准落实该战略和“2035北极原则”的统一行动规划。2020年12月，俄罗斯副总理特鲁特涅夫宣布，俄罗斯远东和北极发展部向俄罗斯政府提交了旨在执行“2035北极原则”和“2035北极战略”的行动规划草案，该草案的实施期限为2021—2024年。参见Лена Березина，“В правительство внесена новая госпрограмма развития Арктической зоны，”https://rgru/2020/12/25/v-pravitelstvo-vnesena-novaia-gosprogramma-razvitiia-arkticheskoj-zonyhtml。该行动规划与俄罗斯政府2019年12月签署的《2035年前北方海航道北极地区的东北航道与靠近加拿大沿岸的西北航道以及横穿北冰洋冰盖的北极中央航道共同组成了北极航道。北方海航道是北极东北航道的一个重要构成部分，北方海航道是指从俄罗斯喀拉海峡出发，沿着俄罗斯北冰洋沿海地区向东依次穿过喀拉海、拉普捷夫海、东西伯利亚海和楚科奇海四大海域直到白令海峡的一条连接欧亚地区的海上运输动脉。也有人将北方海航道称为东北航道，但严格意义上讲，北方海航道与东北航道并不完全吻合。基础设施发展规划》是新版北极文件的一部分，本文进行对比分析时，将考虑其内容。此外，本文在分析新旧两版俄罗斯北极政策时，会结合相关政策实践进行阐述，而非简单地进行文本内容的比较。一、新版俄罗斯北极政策的主要变化及其特点〖1〗（一）将气候变暖视为首要风险和威胁旧版俄罗斯北极政策在列举“影响俄罗斯北极地区社会经济发展的关键因素”或“俄罗斯北极地区社会经济发展现状存在的风险和威胁”时，皆未提及气候变暖这一因素。“2035北极战略”则将“北极气候剧烈变暖，速度是整个地球的2—25倍”视为俄罗斯北极地区发展和国家安全面临的首要风险和威胁。旧版俄罗斯北极政策对气候变化负面影响的认识有很大局限性：在涉及气候变化对基础设施的影响方面，仅限于初步评估；涉及气候变化对生态的影响方面，只聚焦海洋生物的多样化，基本没有涉及气候变暖对陆地环境和公众健康的负面影响，当然相关措施也无从谈起。与旧版俄罗斯北极政策不同的是，“2035北极战略”在继承前者关注点的同时，还指出“气候变化带来新的经济机会，也给经济活动和环境带来风险”，“气候变化造成的负面生态后果可能给俄罗斯乃至整个世界的经济体系、环境和安全带来全球性风险”。“2035北极战略”针对上述风险还提出了一系列应对举措，包括：使北极地区的经济和基础设施适应气候变化；建立灵活有效的信息系统，使当局和民众及时了解与气候变化相关的高危污染物和微生物的有害影响；消除气候变化对经济和人类其他活动对环境造成的不利影响以及给公共健康带来的风险，研究和评估气候变化对相关传染病和寄生虫病源头与传播途经的影响；开发和实施工程和技术解决方案，以确保基础设施在气候变暖影响下的可持续运转。此外，“2035北极战略”将“确保俄罗斯北极地区的人口和领土免受自然和人为紧急情况影响的主要任务”作为独立标题予以突出，并一一列举了相关任务，其中包括应对气候变暖引起的紧急事态等方面。（二）加大对外部安全威胁和挑战的关注在评估俄罗斯实施北极战略面临的风险和威胁方面，新版俄罗斯北极政策的变化不仅在于其对气候加剧变暖这一因素的定位和应对，还在于其首次直接指明了其他国际行为体对俄罗斯国家安全构成的威胁和挑战。“2035北极原则”集中列举了俄罗斯在北极地区国家安全面临的主要挑战，包括：多个国家试图修改有关北极经济和其他活动的国际条约的基本规定，并建立国家法律规章制度，而不考虑现存的此类条约和区域合作机制；关于北极海洋空间划界的国际法不完善；外国和（或）国际组织阻止俄罗斯在北极进行合法经济活动或其他活动；某些国家增加在北极的军事存在，增加该地区发生冲突的可能性；抹黑俄罗斯在北极的活动。“2035北极战略”则两次指出，北极地区发生冲突的可能性增大。2020年10月，梅德韦杰夫在俄罗斯安全委员会维护俄罗斯在北极地区的国家利益问题部门间会议上指出，某些国家，尤其是包括美国在内的北约国家，正试图限制俄罗斯在北极的活动，其采取的方式多种多样，从在俄罗斯边界附近增加军事活动到制裁施压，这对俄罗斯国家安全构成了直接威胁。 “Медведев заявил о попытках НАТО ограничить деятельность России в Арктике，”https://riaru/20201013/arktika-1579568635html/2020-10-27可见，新版俄罗斯北极政策所指的安全威胁主要来自以美国为首的北约。当前俄罗斯北极军事建设体现出对美战略针对性：一方面，为了预防美国（北约）利用自身优势对俄罗斯进行远程打击，俄罗斯加紧在北极地区广布防空网；另一方面，其对核潜艇进行更新换代，列装“锆石”“匕首”等高超音速导弹，添置作战破冰船，保持对美国的不对称优势，维持战略威慑。朱燕、王树春、张娜：《俄罗斯在北极的军事建设：动因和成果》，《战略决策研究》2020年第6期。（三）北极资源开发方式的深刻变化首先，新版俄罗斯北极政策对重点开发对象进行了调整。随着俄罗斯传统能源产地日益枯竭，寻求新产地成为当务之急。俄罗斯北极大陆架富含油气资源“2035北极战略”指出，俄罗斯北极大陆架拥有超过851万亿立方米可燃天然气，173亿吨石油（包括凝析油），是发展俄罗斯矿产资源基地的战略储备。，旧版俄罗斯北极政策将开发北极大陆架油气资源视为最主要任务，试图在2020年前实现俄罗斯在开发北极大陆架矿产资源领域的竞争优势。“О Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года，”http://governmentru/info/18360//2020-10-27为此，俄罗斯积极吸引西方技术和资金，于2011—2013年相继与英国石油、埃克森美孚、意大利埃尼和挪威国家石油等西方能源公司签署北极大陆架勘探和开发协议。但近年俄罗斯改变了这一政策，将北极能源开采的主要区域转向陆地，且以举国之力优先开发液化天然气（主要位于亚马尔半岛和格达半岛）。“2035北极战略”还明确制定了北极液化天然气产量的具体指标，即在2018年生产860万吨液化天然气的基础上，2024年达到4300万吨，2030年达到6400万吨，2035年达到9100万吨。除了液化天然气，储量丰富的煤炭成为近年俄罗斯北极能源开发的重点对象。俄罗斯北极地区煤炭储存量为7800亿吨，占整个俄罗斯煤炭资源的一半，其中810亿吨为焦煤。 Конышев ВН，“Сергунин АААрктическое направление внешней политики России，”Научно-аналитический журнал Обозреватель，No3，2011.旧版俄罗斯北极政策没有涉及煤炭开发，但“2035北极战略”对北极煤炭开发进行了详细规划，包括在科米共和国建立煤炭原料深加工和煤炭化工综合体；在克拉斯诺亚尔斯克边疆区建立以利用北方海航道为导向的西泰梅尔煤矿群；在楚科奇自治区开发白令煤矿原料中心。同时，“2035北极战略”对开发有色金属、贵金属和稀土矿物提出了详细的要求和规划，列举出各北极联邦主体内的相关项目或矿产区，包括在新地群岛上建立铅锌矿产资源中心；在科米共和国建立和发展纵向一体化的采矿冶金综合体，用于加工匹热姆矿床的钛矿石和石英砂；在楚科奇自治区开发拜姆金属矿产中心；在萨哈共和国开发世界上最大的稀土矿产地托姆托尔矿床。此外，“2035北极战略”对北极建筑材料、森林资源和生物资源加工也给予特别关注，要求建立相应基地。其次，新版俄罗斯北极政策对开发主体和合作伙伴的选择有了新变化。长期以来，北极大陆架勘探和开采权被俄罗斯石油公司和俄罗斯天然气工业股份公司两大国企垄断。“2035北极战略”指出要“创建和开发在大陆架上实施经济项目的新模式，以扩大私人投资者对此类项目的参与”，“在北极地区实行特殊的经济制度，促进向循环经济的过渡，对地质勘探实施私人投资”。2020年7月13日，俄罗斯总统签署《国家支持北极地区企业活动的联邦法》，明确了北极地区及其发展特殊管理制度的概念，推出一系列优惠政策和国家支持措施。“Федеральный закон от 13072020г№ 193-ФЗ‘О государственной поддержке предпринимательской деятельности в Арктической зоне Российской Федерации’，”http://publication.pravogovru/Document/View/0001202007130047?index=1&rangeSize=1/2020-10-27旧版俄罗斯北极政策论及在北极地区的经济、科技合作时，其合作对象仅限于北极国家，而新版俄罗斯北极政策明确指出“吸引北极国家及域外国家积极参与俄罗斯北极地区的互利经济合作”。实践中，俄罗斯逐步提升亚太国家在北极能源开发中的地位。新版俄罗斯北极政策出台前，俄韩合资建设造船厂，中俄在亚马尔液化天然气项目、帕亚哈油田项目的合作和中日入股北极液化天然气2号项目，皆表明俄罗斯对亚洲伙伴的重视。未来，亚洲在俄罗斯北极开发中的地位将不断上升，其中，南亚或将是重要方向。2018年俄罗斯已经拉开了从北极向印度供应液化天然气的序幕，目前俄印正在讨论扩大北极能源合作。最后，俄罗斯北极开发技术导向出现了新变化。在旧版俄罗斯北极政策中，俄罗斯希望引进西方先进技术开发北极能源，而新版俄罗斯北极政策强调要在国家的支持下，研发用于开发北极油气田的技术以及用于确保生产相关工业产品的技术；对现有海洋工程、设备和造船业以及矿产原料中心进行改造和现代化升级，发展科学密集和高科技产业，力图在执行新的经济项目中使用俄罗斯生产的工业产品。根据“2035北极战略”，到2035年，俄罗斯北极地区将形成石化产业，以及能源和金属矿产深加工工业集群。“2035北极战略”解释北极地区对俄罗斯的重要性时，不仅从资源、航道、环境、原住民和军事五个方面加以说明，还首次强调了落实北极大型投资项目对本国生产科学密集和高科技产品的驱动作用。总之，俄罗斯对北极资源的主要开发区域从大陆架转向陆地，重点开发对象从油气转向液化天然气，不过这种变化只是为适应市场和形势所做的阶段性调整，俄罗斯力图将北极打造成为未来国家主要能源基地的基本目标没有变化。为了应对西方经济制裁所带来的资金和技术限制，也为了调整本国顽固的能源型经济结构，在大陆架油气勘探和开发方面，俄罗斯将扩大私人投资比例，注重本国技术的研发和本地化生产，试图建立技术密集型的石化加工集群，以油气开发推动基础设施建设。同时，俄罗斯启动了北极煤炭和多个金属矿产开发项目，开始规划对木材和生物资源的深加工，利用本地自然人文特色推动旅游产品的多样化，力图实现北极经济的多元化。（四）全面推进北极统一交通体系的建设“2020北极战略”提出要以北方海航道为主体，建设通往该航道的子午线河运、铁路交通以及航空港网络，打造集海河陆空为一体的北极统一交通系统，并使其全年运转。鉴于当时以港口、破冰船队为首的基础设施薄弱，北方海航道的运力有限，通往航道的陆地基础设施建设并非优先任务，因此实现北方海航道全年通航和发展过境运输尚未进入议事日程。而“2035北极战略”不仅勾画了北方海航道发展的路线图，指出了实现全年全段常态化航行和发展过境运输的具体时段，还针对建设通往北方海航道的交通线提出了具体任务。在提高航道运力和扩大航道国际利用的同时，试图在北方海航道实施船舶垄断和集装箱运输服务垄断。1北方海航道发展路线图及垄断性管辖“2035北极战略”将北方海航道发展划分为三个阶段，在三个阶段中分别规划了北方海航道的发展路线。第一阶段（2020—2024年）：重点加快北方海航道西部的开发，建好4艘22220型多功能核动力破冰船、16艘救援船、3艘水文船和2艘引航船；第二阶段（2025—2030年）：确保北方海航道全年全段航行，再建成1艘22220型多功能核动力破冰船和2艘“领袖”级核动力破冰船，开始建造转运国际集装箱货物的枢纽港，并开始执行北极地区河运发展方案和科考船建设；第三阶段（2031—2035年）：以北方海航道为基础组建俄罗斯在世界市场上具有竞争力的国家运输干线，建成用于转运国际集装箱货物的枢纽港口，再增加1艘“领袖”级核动力破冰船，根据《2035年前北方海航道基础设施发展规划》，三艘“领袖”级核动力破冰船分别拟于2027年、2030年和2032年交付。参见“Утверждён план развития инфраструктуры Северного морского пути до 2035 года，”http://governmentru/docs/38714/。完成北极地区航行计划和科考船队的组建。“2035北极原则”还制定了北方海航道在不同阶段的运量……
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