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| 內容簡介： |
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《新时代防震减灾事业发展战略研究报告》深入学习贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要论述和防震减灾救灾重要指示批示精神，全面分析研究建设现代化强国背景下国家经济社会发展对防震减灾提出的新需求，研究提出新时代防震减灾事业发展的总体战略定位、战略目标、战略思路和战略举措，以及各分领域发展战略。
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| 關於作者： |
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为做好新发展阶段防震减灾战略研究，在中国地震局党组领导下成立战略研究项目组，中国地震局发展研究中心韩志强主任担任负责人，包括10个课题组近500余人。
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| 目錄：
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目.录
引.言..............................................................................................................1
一、强国建设民族复兴赋予防震减灾新使命.................................................................... 1
二、人民对美好生活的向往寄予防震减灾新期待............................................................ 2
三、小康社会和创新型国家为防震减灾提供了物质基础和科技支撑............................ 2
四、复杂的震情和高质量发展对防震减灾提出精准高效新要求.................................... 2
五、统筹发展和安全的理论创新提出系统推进防震减灾发展新任务............................ 3
第一章.中国防震减灾历史变迁 ......................................................................4
第一节发展阶段.................................................................................................................4
一、被动应对、依靠施救，维护政权社会稳定的阶段.................................................... 4
二、主动防御、减少损失，服务建设小康社会的阶段.................................................... 7
三、精准预防、化解风险，保障民族复兴伟业的阶段.................................................... 9
第二节总体特征...............................................................................................................12
一、大地震在哪发生，如何防范是防震减灾的根本问题.............................................. 12
二、地震构造格局是防震减灾的基础.............................................................................. 14
三、多元共治格局是风险防范的关键.............................................................................. 15
第二章.防震减灾事业发展总体战略............................................................. 18
第一节新时代防震减灾事业的内涵和外延...................................................................18
一、防震减灾事业的内涵.................................................................................................. 18
二、防震减灾事业的外延.................................................................................................. 19
第二节新时代防震减灾事业发展的战略定位...............................................................19
一、防震减灾事业是党领导下的造福人民的光荣事业.................................................. 20
二、防震减灾事业是强国建设民族复兴伟业的重要保障.............................................. 20
三、防震减灾事业是“大安全大应急”的重要组成部分.............................................. 21
四、防震减灾事业是科技型、基础性公益事业.............................................................. 21
第三节新时代防震减灾事业发展的战略目标...............................................................22
一、防震减灾的综合能力目标.......................................................................................... 22
二、防震减灾事业现代化目标.......................................................................................... 23
三、防震减灾事业现代化具体指标.................................................................................. 23
第四节新时代防震减灾事业发展的战略思路...............................................................25
一、着力加强“综合治理”................................................................................................ 26
二、着力打造“智慧服务”................................................................................................ 27
三、着力推动“韧性防御”................................................................................................ 27
四、着力提升“感知风险”................................................................................................ 28
五、着力创新“探识地震”................................................................................................ 28
第五节新时代防震减灾事业发展的战略举措...............................................................30
一、夯实监测基础.............................................................................................................. 31
二、加强预报预警.............................................................................................................. 31
三、摸清风险底数.............................................................................................................. 31
四、强化抗震设防.............................................................................................................. 31
五、保障应急响应.............................................................................................................. 31
六、增强公共服务.............................................................................................................. 32
七、创新地震科技.............................................................................................................. 32
八、推进现代化建设.......................................................................................................... 32
第六节新时代防震减灾事业发展的分类战略和运作战略...........................................33
一、分类战略...................................................................................................................... 33
二、运作战略...................................................................................................................... 36
第三章.地震基本业务和保障服务现代化战略............................................... 37
第一节地震监测预报预警业务发展战略.......................................................................37
一、战略背景...................................................................................................................... 37
二、战略问题...................................................................................................................... 48
三、战略目标...................................................................................................................... 51
四、战略行动...................................................................................................................... 53
第二节地震灾害风险探查区划评估业务发展战略.......................................................59
一、战略背景...................................................................................................................... 59
二、战略问题...................................................................................................................... 66
三、战略目标...................................................................................................................... 67
四、战略行动...................................................................................................................... 68
第四章.防震减灾服务智慧化发展战略 ......................................................... 73
第一节战略背景...............................................................................................................73
一、国内防震减灾服务发展情况...................................................................................... 73
二、国外防震减灾服务发展情况...................................................................................... 75
三、其他行业服务发展趋势.............................................................................................. 76
第二节战略问题...............................................................................................................77
一、服务内容的多元化拓展.............................................................................................. 77
二、服务模式的数智化方向.............................................................................................. 78
三、服务产品的精准化投放.............................................................................................. 78
第三节战略目标 ..............................................................................................................78
第四节战略行动 ..............................................................................................................79
一、防震减灾智慧服务大数据建设.................................................................................. 79
二、防震减灾智慧服务平台建设...................................................................................... 80
三、防震减灾智慧城市服务行动...................................................................................... 82
四、防震减灾智慧行业服务行动...................................................................................... 83
五、防震减灾智慧公众服务行动...................................................................................... 85
第五章.城乡重点区域防震减灾韧性战略...................................................... 86
第一节战略背景...............................................................................................................86
一、城乡基本具备综合抗御 6级左右地震能力.............................................................. 86
二、城乡地震灾害风险规模仍然较大.............................................................................. 87
三、大震韧性防御已成为城市治理新方向...................................................................... 87
第二节战略问题...............................................................................................................88
一、国家重大发展战略下区域地震灾害联防联控机制建设.......................................... 88
二、与国家区域高质量发展战略相适应的高水平地震安全能力建设.......................... 89
三、乡村振兴战略下农村地区防震减灾韧性建设.......................................................... 89
四、西部和东北地区防震减灾事业发展策略.................................................................. 89
第三节战略目标...............................................................................................................90
第四节战略行动...............................................................................................................91
一、推进现代化的地震灾害风险防治体系建设.............................................................. 91
二、提升重点区域地震灾害风险防控能力...................................................................... 92
第六章.国家重大战略基础设施地震安全保障战略 ......................................112
第一节战略背景.............................................................................................................112
一、已建立地震部门与行业部门相结合的地震安全保障机制.................................... 112
二、新时代国家重大战略基础设施需要更高水平地震安全保障................................ 115
三、国内外重大战略基础设施地震安全保障发展趋势................................................ 120
第二节战略问题.............................................................................................................124
一、国家重大战略基础设施地震安全保障工作的体系化............................................ 125
二、国家重大战略基础设施地震安全标准的规范化.................................................... 125
三、国家重大战略基础设施风险防控技术系统的智慧化............................................ 125
第三节战略目标.............................................................................................................126
第四节战略行动.............................................................................................................127
一、重点任务.................................................................................................................... 127
二、战略举措.................................................................................................................... 128
第七章.地震科技创新和人才资源开发战略 .................................................132
第一节战略背景.............................................................................................................132
一、地震科技发展现状.................................................................................................... 132
二、地震科技人才支撑现状............................................................................................ 135
三、地震科技发展趋势.................................................................................................... 136
第二节战略问题.............................................................................................................138
一、地震科技的高水平自立自强.................................................................................... 138
二、大震巨灾风险防范的关键技术................................................................................ 138
三、地震科技人才队伍建设机制的优化........................................................................ 140
第三节战略目标.............................................................................................................141
第四节战略行动.............................................................................................................141
一、战略任务.................................................................................................................... 141
二、战略措施.................................................................................................................... 146
第八章.防震减灾科普转型升级战略............................................................148
第一节战略背景.............................................................................................................148
一、防震减灾科普布局.................................................................................................... 148
二、防震减灾科普产品.................................................................................................... 150
三、防震减灾科普传播.................................................................................................... 154
四、防震减灾科普人才和机制........................................................................................ 155
第二节战略问题.............................................................................................................156
一、防震减灾科普的社会化动员.................................................................................... 156
二、防震减灾科普的全媒体传播.................................................................................... 156
三、防震减灾科普的科技含量和规范化提升................................................................ 157
第三节战略目标.............................................................................................................157
第四节战略行动.............................................................................................................158
一、防震减灾科普工作队伍建设.................................................................................... 158
二、防震减灾科普融媒体矩阵构建................................................................................ 158
三、优质防震减灾科普产品创作.................................................................................... 160
四、防震减灾科普实训基地建设.................................................................................... 161
五、防震减灾科普活动品牌创建.................................................................................... 162
六、防震减灾科普规范化建设........................................................................................ 163
七、舆情管理技术平台研发............................................................................................ 163
第九章.防震减灾事业管理体制和运行机制 .................................................165
第一节战略背景.............................................................................................................165
一、国外防震减灾体制机制启示与借鉴........................................................................ 165
二、我国防震减灾体制机制特点和优势........................................................................ 169
第二节战略问题.............................................................................................................173
一、体制和机制的健全完善............................................................................................ 173
二、中央与地方事权和支出责任的科学合理划分........................................................ 173
三、“大安全大应急”框架的深度融入.......................................................................... 174
四、基层治理体系和治理能力的夯实提高.................................................................... 174
五、社会力量和市场参与的规范引导............................................................................ 175
第三节战略目标.............................................................................................................175
第四节战略行动.............................................................................................................175
一、战略举措.................................................................................................................... 175
二、重点任务.................................................................................................................... 178
第十章.防震减灾事业发展的政策与法制环境..............................................185
第一节战略背景.............................................................................................................185
一、我国防震减灾政策法制现状.................................................................................... 185
二、国外防震减灾政策法制现状.................................................................................... 187
三、防震减灾政策法制建设形势.................................................................................... 189
第二节战略目标.............................................................................................................190
第三节战略行动.............................................................................................................190
一、强化防震减灾法制体系建设.................................................................................... 190
二、推进防震减灾行政执法............................................................................................ 191
三、大力推动防震减灾普法............................................................................................ 192
四、加强地震标准体系建设............................................................................................ 193
五、优化防震减灾规划编制实施.................................................................................... 194
后.记...........................................................................................................195
附.录.新时代防震减灾事业发展战略研究项目组 ......................................197
附.图...........................................................................................................209
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| 內容試閱：
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坚定践行习近平总书记关于应急管理重要论述和防震减灾救灾重要指示批示精神牢牢把握新时代新征程防震减灾事业发展战略方向
（摘于时任中国地震局党组书记、局长闵宜仁同志在 2024年 1月 4日召开的全国地震局长会议上的讲话）
在防震减灾事业不断迈向现代化的历史进程中，习近平总书记始终胸怀“国之大者”，心系防震减灾，提出了很多蕴含深邃思考和发展规律的重大理论。早在福建工作期间，习近平同志视察福建省地震局，就欣然题写“防震减灾、造福人民”，深刻阐述了防震减灾的重要使命和目标。党的十八大以来，习近平总书记站在统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，就做好应急管理工作提出一系列新理念、新思想、新战略，对防震减灾救灾多次作出重要指示批示，特别是 2023年 2月提出我国“大地震如何防”的重大问题，站在党和国家事业全局高度阐明了我国防震减灾工作的战略要求和主攻方向，具有很强的思想引领性、战略指导性和现实针对性，是做好新时代新征程防震减灾工作的根本遵循和行动指南。我们要深入学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，站在坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”的政治高度，深刻理解把握防震减灾工作在党和国家事业发展全局中的战略定位，进一步明确事业发展战略目标、战略思路和战略举措，不折不扣抓好贯彻落实。
一、深刻理解把握新时代防震减灾事业发展的战略定位
2018年习近平总书记在党的十九届三中全会上强调：“我国是灾害多发频发的国家，必须把防范化解重特大安全风险，加强应急管理和能力建设，切实保障人民群众生命财产安全摆到重要位置。”防震减灾成为应急管理的重要组成部分，进一步明确了新时代防震减灾的战略定位。
1.防震减灾是科技型、基础性公益事业。 2018年 5月 12日习近平总书记向汶川地震
十周年国际研讨会致信指出，“人类对自然规律的认知没有止境，防灾减灾、抗灾救灾是
人类生存发展的永恒课题”，“科学认识致灾规律，有效减轻灾害风险”。实施防御和减轻
地震灾害活动以科学认识和把握地震科学规律为前提，要牢牢把握防震减灾科技属性，依
靠科技创新大力提高人类应对地震灾害的能力。地震频度高、分布广、强度大、灾害重是
我国的基本国情之一，约 57%的人口、 51%的城市和 58%的国土位于地震高风险区，防
震减灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是党和国家一项基础性公益事业。防
震减灾是地震部门必须履行的核心职能、必须扛起的重大政治责任和社会责任。
2.防震减灾是国家公共安全的重要组成部分。习近平总书记指出，“各种风险我们都
要防控，但重点要防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险，这是我
一直强调底线思维的根本含义”。党的二十大报告将应急管理体系纳入国家安全体系，提
出“提高防灾减灾救灾能力”。地震是群灾之首，地震灾害不仅会造成人员伤亡和财产损
失，还可能对国家经济发展和社会和谐稳定构成严重威胁。地震部门必须树立大安全意
识，融入大安全大应急框架，切实担负起防震减灾维护国家公共安全的重大使命。
3.防震减灾事关人民群众生命财产安全和经济社会可持续发展。习近平总书记强调：“防灾减灾救灾工作事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、
检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的一个重要方面。”据统计 20世纪全
球因地震死亡 120万人，其中我国就达 60万人，造成千人以上死亡的地震有 22次。防震
减灾不是中心却能影响中心，不是大局却能影响大局。地震部门必须始终坚持以人民为中
心的发展思想，坚定履行好党和人民赋予的重大职责，当好党和人民的“守夜人”。
二、深刻理解把握新时代防震减灾事业发展的战略目标
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全社会防震减灾能力显著提升，初步实现了全国基本具备综合抗御 6级左右地震能力的防震减灾阶段目标。习近平总书记指出，“全面建设社会主义现代化国家，我们要提高抗御灾害能力，在抗御自然灾害方面要达到现代化水平。 ”2023年 2月 6日，土耳其一天内发生两次 7.8级大震，习近平总书记多次作出重要指示批示，进一步明确了新时代新征程防震减灾工作目标要求。到 2035年，全国要基本实现防震减灾事业现代化，达到地震灾害防御响应快速高效、监测预报预警及时可靠、探查区划评估精细准确、防震减灾公共服务普惠便利、地震科技创新成效显著、发展保障支撑有力有效，全面巩固全国城乡综合抗御 6级左右地震能力，重点地区初步具备综合抗御 7级左右地震的能力，实现防震减灾由大国到强国的跨越。
新时代防震减灾事业现代化包括以下 4个方面：建成现代化的地震灾害风险防治体系，形成大安全大应急框架下全社会共同防范化解地震灾害风险的格局，重点地区、重要区域、重要设施地震灾害风险管控能力显著提升，地震灾害风险防治达到国际先进水平。建成现代化的地震基本业务和保障服务体系，构建覆盖全国的测震和地球物理立体观测系统，震情趋势研判能力显著提升，力争作出更有减灾实效的短临预报，地震监测预警能力得到增强，建设“两源”探察技术系统，建立重点断裂带模型，精准划定我国地震灾害高风险区域。构建快速高效的地震灾害防御响应体系。建成现代化的地震科技创新和人才体系，打造技术先进、特色突出的中国地震科技创新平台，形成国际一流的地震科技人才队伍，发展具有中国特色的板内地震学，减隔震等防震减灾关键技术达到国际先进水平，推动我国步入世界地震科技强国之列。建成现代化的防震减灾社会治理体系，防震减灾法律法规、标准和规划体系更加完备，组织领导、投入保障、社会动员、考核评估更加科学规范，基层地震灾害防御响应能力显著提升，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的防震减灾社会治理体系更加完善。
三、深刻理解把握新时代防震减灾事业发展的战略思路
习近平总书记指出：“要坚持以防为主、防抗救相结合的方针，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提高全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”又强调，“同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题。要更加自觉地处理好人和自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，不断从抵御各种自然灾害的实践中总结经验，落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，提高全民防灾抗灾意识，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力”。我们要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，从中找方向、找方法、找思路、找遵循，把握事物本质、把握发展规律、把握工作关键、把握政策尺度，深入谋划防震减灾事业发展。
1.坚持党对防震减灾工作的全面领导，发挥优势健全完善防震减灾社会治理体系，着力加强“综合治理”。党的十八大以来，习近平总书记多次强调并在党的十九大报告中明确指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。 2013年习近平总书记在芦山地震灾区考察时强调，“大灾
大难是检验党组织和党员干部的时候，也是锻炼提高党组织和党员干部的时候，要引导各
级党组织强化整体功能，教育党员干部提高思想政治素质、自觉改进作风，做到哪里危险多、哪里困难大、哪里有群众需要，哪里就有共产党员的身影、哪里就有共产党人的奋斗”。推进新时代防震减灾事业改革发展，必须以坚持和加强党的全面领导为根本保证，深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。地震部门要把党的领导落实到防震减灾工作全过程各方面，健全完善综合治理体系，统筹防抗救力量，形成党领导下各方齐抓共管、协同配合的工作格局，切实把党的政治优势、组织优势和密切联系群众优势转化为做好防震减灾工作的强大动力和坚强保障。
2.坚持人民至上、生命至上，用数字化、智能化为人民群众地震安全感提供更有力保障服务，着力打造“智慧服务”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的发展思想，始终把人民放在心中最高位置，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。汶川地震十周年之际习近平总书记强调，“中国将坚持以人民为中心的发展理念，坚持以防为主、防灾抗灾救灾相结合，全面提升综合防灾能力，为人民生命财产安全提供坚实保障”。 2023年习近平总书记指出：“现代化道路最终能否走得通、行得稳，关键要看是否坚持以人民为中心。现代化不仅要看纸面上的指标数据，更要看人民的幸福安康。”习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，“深化人工智能等数字技术应用，构建美丽中国数字化治理体系，建设绿色智慧的数字生态文明”。江山就是人民，人民就是江山。地震部门必须坚持以人民为中心，牢牢把握防震减灾事关人民群众生命财产安全和经济社会可持续发展战略定位，一切为了人民，用数字化、智能化为人民群众地震安全感提供更有力保障服务，建设绿色智慧的数字生态文明，促进人与自然和谐发展。一切依靠人民，集中人民智慧，筑牢防灾减灾救灾的人民防线。
3.坚持统筹发展和安全，系统推进城乡房屋基础设施韧性建设，着力推动“韧性防御”。党的十八大以来，面对世所罕见、史所罕见的风险挑战，习近平总书记洞察世界之变、时代之变、历史之变，科学把握国家安全形势发展变化新特点新趋势，创造性提出总体国家安全观，要求坚持统筹发展和安全，将国家安全贯穿到党和国家工作各方面全过程，同经济社会发展一起谋划、一起部署。党的十九大报告中明确指出，“统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，是我们党治国理政的一个重大原则”。 2023年习近平总书记在上海考察时首次提出“全面推进韧性安全城市建设”。通过灾害防御工程和基础设施建设提高城乡抵御灾害的能力是现代城市和乡村安全韧性的基本前提。地震部门必须坚持以防为主，发挥防震减灾事业为经济社会可持续发展提供安全保障的重要作用，加强
城乡抗震设防要求落实和地震灾害情景构建，推动减隔震、振动监测等技术广泛应用，推
动实现高质量发展和高水平地震安全的良性互动，实现城乡地震安全韧性全面提升。
4.坚持“两个坚持、三个转变”，确立以地震灾害风险感知体系建设为核心的中国特色地震预报预警道路，着力提升“感知风险”。党的十八大以来，习近平总书记就加强监测预报预警、强化地震趋势研判、推动预警体系建设、灾害风险监测等作出重要指示批示，强调“提高监测预警能力”“加强监测预警和应急防范”“加强震情监测”“加强灾害风险监测预警”。2019年习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时指出，要“坚持从源头上防范化解重大安全风险，真正把问题解决在萌芽之时、成灾之前”。提供及时的风险态势感知是减轻灾害风险、减少灾害损失的重要途径。地震部门必须坚持底线思维，增强风险意识，加强震情预报预警，强化“两源”探察，创新地震灾害风险感知模式，提升对地震灾害风险特征和程度的感知能力，努力实现震情和震灾风险全面感知、动态监测、智能预警。
5.坚持高水平科技自立自强，依靠地震科技创新提升地震安全服务保障能力，着力创新“探识地震”。习近平总书记多次指出，“要坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，加快实现高水平科技自立自强”。又强调，“人类对自然规律的认知没有止境，防灾减灾、抗灾救灾是人类生存发展的永恒课题。科学认识致灾规律，有效减轻灾害风险，实现人与自然和谐共处，需要国际社会共同努力”。 2019年习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时指出，“要推进应急管理科技自主创新，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平”。只有科学认识地震，才能减少灾害造成的损失。地震部门必须落实“四个面向”战略部署，坚持高水平开放，瞄准世界地震科技前沿，强化地震基础研究，科学认识致灾规律，强化核心技术攻关，不断增强公众防震减灾意识，有效减轻灾害风险。
“探识地震、感知风险、韧性防御、智慧服务、综合治理”是全面深入践行习近平总书记关于应急管理重要论述和防震减灾救灾重要指示批示精神，在实践基础上凝练形成的对防震减灾事业发展规律的深化认识，构成当前和今后一个时期防震减灾事业发展战略思路。“探识地震”体现了人类对自然科学规律的不懈探索精神，反映了人民群众对美好生活的向往，是有效减轻地震灾害风险的重要途径。新征程上，必须坚持创新发展理念，发挥防震减灾事业科技型作用，精准探察地下结构，精细解剖典型震例，提升对强震孕育发生和致灾机理的科学认识，通过普及地震知识提升公众防震减灾科学素养。“感知风险”体现了注重灾前预防的风险管理理念，是提高地震灾害应对能力的关键，有助于政府应急
决策、行业应急处置和公众应急避险。新征程上，必须树牢风险管理理念，发挥防震减灾
事业维护国家公共安全的重要作用，实施地震监测系统和预警系统智能升级，推进重大建设工程的地震反应观测防控系统建设，推动电磁、重力和热红外等地震观测卫星体系建设，构建天地一体的现代化地震灾害风险感知体系，强化地震危险源和承灾体风险源探察，提供全方位风险感知服务。“韧性防御”反映经济社会和人民生活对防震减灾工作的需求变化，体现了高质量发展的时代要求，是安全发展的新范式，是中国式现代化的重要标志。新征程上，必须坚持以防为主，发挥防震减灾事业为经济社会可持续发展提供安全保障的重要作用，建立全国地震动参数区划动态更新机制，着力推进地震危险源和承灾体风险源相结合的地震灾害风险区划，组织开展新建重大工程地震安全评价，落实国家重大基础设施地震灾害风险评估与治理，广泛开展减隔震、建筑健康监测等技术应用，着力提高城乡具备在逆变环境中承受、适应和快速恢复能力，提升城乡抵御重大地震灾害韧性水平。“智慧服务”体现了防震减灾工作数字化转型的时代特征，反映了防震减灾以人民为中心的价值取向，是新时代防震减灾事业现代化的重要标志，是全面建设网络强国和数字中国的重要内容。新征程上，必须坚持开放共享发展理念，充分发挥防震减灾事业基础性作用，加强新一代信息技术应用，以服务为导向，全面推进发展转型，健全完善防震减灾公共服务体系，促进高水平对外开放，构建防震减灾服务新格局，使人民群众的安全感更加充实、更有保障、更可持续，保障经济社会发展更加和谐、更加繁荣。“综合治理”体现了党领导下各方齐抓共管、协同配合的工作原则，反映了国家治理体系和治理能力现代化的基本要求，是提升自然灾害防治能力的组织保障。新征程上，必须始终坚持和加强党的全面领导，推动构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的防震减灾社会治理体系；坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高防震减灾的法治化、规范化水平；坚持社会共治，推动科普宣传进学校、进机关、进企事业单位、进社区、进农村、进家庭，开展常态化疏散演练，支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理，提升基层地震灾害风险防御能力。
四、深刻理解把握新时代防震减灾事业发展的战略举措
习近平总书记强调，“既要在战略上布好局，也要在关键处落好子”。新时代新征程，我们深入贯彻习近平总书记关于应急管理重要论述和防震减灾救灾重要指示批示精神，必须坚持系统观念，把握好全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系，不断提高战略思维、历史思维、辩证思维、系统思维、创新思维、法治思维、底线思维能力，立足“防大震、减大灾”，更加注重灾前预防，更加注重综合减灾，更加注重减轻地震灾害风险，努力提升全社会地震灾害风险防范能力，多措并举推进新时代防震减灾事业现代化建设。一是夯实监测基础、加强预报预警。强化地震站网基础设施完善和运维保障，构建“空、天、地、海”一体化智能监测体系。加强地震趋势动态跟踪研究，不断提高地震预测水平。健全完善地震预警业务体系，加强预警信息传播，充分发挥中国地震预警网减灾效益。二是摸清风险底数、强化抗震设防。加快查明大震巨灾风险底数，深化自然灾害风险普查成果运用。编制更新地震动参数区划和区域地震灾害风险区划，加强地震灾害情景构建。强化新建重大工程地震安全评价，推动地震易发区房屋设施加固工程实施，不断提升城乡抗御大震韧性。三是保障应急响应、增强公共服务。加强保障预案体系建设，全天候做好值守备勤和灾情速报，确保地震灾害防御响应快速高效。推动构建智慧服务体系，扩容升级公共服务事项，加强体验式防震减灾科普基地建设，提高全社会地震灾害风险防范意识和应急避险能力。四是创新地震科技、推进现代化建设。健全完善地震科技平台建设布局，有组织实施重大科研计划，持续加强科技创新团队建设和地震人才培养，带动形成产学研良性循环。全面推进新时代防震减灾“四大体系”现代化建设。
地震部门要在践行这“四句话”工作举措中更加聚焦核心职能职责的履行，构建地震监测预报预警和震灾风险探查区划评估、防震减灾服务和地震科学研究“ 2 2”业务布局，其中，地震监测预报预警和震灾风险探查区划评估是事业发展的根本基石，防震减灾服务和地震科学研究是事业发展的核心动力，两者互促互融，不可偏废，必须统筹扎实推进，不断丰富完善。
总之，习近平总书记关于应急管理重要论述和防震减灾救灾重要指示批示，既有战略层面的长远谋划，又有战术层面的具体指导，是形成新时代防震减灾事业发展战略的源头活水和逻辑起点。战略定位、战略目标、战略思路和战略举措 4个核心要素相互联系、相互支撑，构成了新时代新征程国家防震减灾事业发展的战略体系。我们必须深刻领悟、准确把握，保持战略定力，以一往无前的奋斗姿态奋力推进实施。
同自然灾害抗争是人类生存发展的永恒课题。在众多自然灾害之中，地震对人类生存
安全危害最大。我国是世界上地震活动最强烈和地震灾害最严重的国家之一。在同地震灾
害抗争的实践中，出现了地震灾害应对、抗震救灾、震害防御、地震灾害防治、地震灾害
治理、地震灾害风险防范等词汇，这些词汇的内涵和外延略有差异，在不同时代有不同的
具体工作内容，但总体上都没有超出防震减灾的范畴。
党的十八大以来，习近平总书记对应急管理和防震减灾救灾发表了一系列重要论述，
指引新时代防震减灾工作实现重大变革、发生根本转变，推动我国防震减灾能力显著提
升，实现全国基本具备综合抗御 6 级左右中强地震能力的 2020 年奋斗目标。但是，新征
程上地震灾害依然严峻复杂，大震巨灾风险甚至可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程。
“大地震会在哪里发生，如何防范”依然是强国建设、民族复兴持久面对的重大问题，要
求必须从战略的高度开展研究，推进防震减灾事业高质量发展，以高水平地震安全服务保
障中国式现代化。
一、强国建设民族复兴赋予防震减灾新使命
世界历史上因自然灾害引发的社会动荡甚至政权更迭的例子不胜枚举。庞贝古城毁于
维苏威火山大爆发，日本历史上曾有 7 次因地震灾害改换年号。当前，我国已经实现了第
一个百年奋斗目标，中国共产党的中心任务是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现
代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。在这
个关键时期，一旦遭遇大震巨灾，就有可能使改革开放以来创造的巨大成就受到威胁，中
华民族伟大复兴进程被迟滞甚至被中断。新征程上，防震减灾被赋予了维护国家安全的新
使命，我们必须把防震减灾放在强国建设、民族复兴的大局中认识和布局，树牢底线思
维，做最坏的打算和最好的准备，坚决防控大震巨灾风险，服务保障强国建设、民族复兴
伟业。
二、人民对美好生活的向往寄予防震减灾新期待
在全球化背景下，人类活动更加频繁，活动范围不断扩大，其决策和行动对自然和人
类社会本身的影响力也极大增强，人类日益进入高风险社会，各种全球性风险对人类的生
存和发展构成严重威胁，高度透明与便捷的媒体放大了人们对各种风险包括地震灾害风险
的反应，更容易引发社会公众的焦虑与恐慌。一旦发生颠覆性风险或迟滞性风险，比如导
致数十万人伤亡的大地震，地震事件将成为各种矛盾的集中爆发点，从而破坏社会稳定。
我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间
的矛盾”，人民群众对更加幸福美好的生活、更加和谐的社会环境、更加安全的生活空间
的需求日益增长，对防震减灾工作的期望也越来越高。同时，人民群众和社会组织参与社
会事务的积极性不断提升，社会力量正在逐渐成为防震减灾工作的重要力量。
三、小康社会和创新型国家为防震减灾提供了物质基础和科技支撑
党的十八大以来，我国积极应对外部风险挑战，大力推进经济结构调整，全面建成小
康社会，经济社会发展取得重大成就，2022 年国内生产总值超 12.1 万亿元，全年人均国
内生产总值 85698 元，接近世行划设的高收入经济体人均水平门槛，为开展防震减灾提供
了雄厚的经济基础，有利于提高全社会地震灾害防御标准。科技创新为各行各业带来巨大
变革，大数据和人工智能为地震科技发展提供了新的机遇，新兴数字技术赋能为实现现代
智慧防震减灾注入新动力，企业研发力量不断增强，有利于科技成果在防震减灾中加速转
换与综合利用，为防震减灾高质量发展提供重要支撑
四、复杂的震情和高质量发展对防震减灾提出精准高效新要求
我国地震频度高、分布广、强度大、灾害重。从发生数量来看，20 世纪全球大陆
35% 的 7 级以上地震发生在我国，我国大陆年平均发生 20 次左右 5 级地震、3.8 次 6 级地
震、0.7 次 7 级地震、0.1 次 8 级地震。从空间分布来看，我国大陆所有省（自治区、直辖
市）均发生过 5 级以上地震，发生过 6 级以上地震的有 28 个，7 级以上地震的有 17 个，
8 级以上地震的有 11 个。从震源深度来看，94% 是浅源地震，造成的破坏大。按照 20 世
纪我国地震发生频率计算，未来 20 年，我国还可能发生大约 520 次 5 级以上地震，100
次 6 级以上地震，28 次 7 级以上地震，2 至 3 次 8 级以上地震。我国幅员辽阔、疆域广
大，国土集聚开发格局日渐清晰，国家确定了优化经济空间布局的方向和重点。不同地区
经济社会发展水平不均衡，地震发生的可能性以及对经济社会的影响也有很大差异，这就
要求从整体上统筹区域经济社会发展与防震减灾工作，从不同层次、不同角度提出应对
措施。
五、统筹发展和安全的理论创新提出系统推进防震减灾发展新任务
习近平新时代中国特色社会主义思想是我们党推进马克思主义中国化时代化取得的重
大理论创新成果，内容涵盖改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方方面面，构
成一个完整的科学体系。统筹发展和安全是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组
成部分，是党的重大创新理论成果之一，我们必须强化理论创新成果在防震减灾领域的运
用，用创新理论成果指导防震减灾战略设计，对防震减灾历史变迁进行系统化梳理，制定
完整的战略体系框架，切实肩负起为民族复兴伟业提供地震安全保障的历史使命，推动地
震灾害风险防治更高标准、防震减灾基本业务和保障服务更高水平、地震科技创新和人才
更高“智”量、防震减灾社会治理更高效能、防震减灾开放服务更高格局、党建和全面从
严治党引领保障更高要求。
新时代新征程防震减灾任务艰巨、责任重大，开展防震减灾战略研究和防震减灾事业
发展战略研究要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持总体国家安全观，统
筹发展和安全，主动服务保障党和国家发展大局，全面融入“大安全大应急”框架，自觉
适应防灾减灾救灾体制机制改革，科学认识未来一段时间全球及我国震情形势及发展趋
势，按照习近平总书记关于“善于从战略上看问题、想问题”(1) 的要求，系统谋划新时代新
征程防震减灾事业发展总体战略、分类战略、运作战略，明确到 2035 年我国防震减灾事
业发展的战略定位、战略目标、战略思路和战略举措。
第一章? 中国防震减灾历史变迁
习近平总书记强调：“重视历史、研究历史、借鉴历史，可以给人类带来很多了解昨
天、把握今天、开创明天的智慧。”(1) 当前，世界百年未有之大变局加速演进，中华民族伟
大复兴进入关键时期。防范化解大震巨灾风险，不仅事关人民生命财产安全和经济社会发
展，更关乎中国式现代化全局。从原始先民选择在这里生存繁衍，多地震灾害就成为我国
的基本国情，决定了我国先民的生产生活中必然伴随着地震灾害的发生和应对地震灾害的
一系列防震减灾活动。只有在深刻认识防震减灾历史和现实的基础上开展防震减灾事业战
略研究，才能更好明确目标、指导实践。
第一节? 发展阶段
历史唯物主义认为，生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑。根据科技等生
产力水平和认识地震、应对地震等理念的不同，可以把我国防震减灾历史分为 3 个发展
阶段。
一、被动应对、依靠施救，维护政权社会稳定的阶段
这一阶段包括了从中华文明起源到中华人民共和国成立这一漫长的历史时期。站在现
代的视角，回溯中华民族五千多年文明史，这一阶段总体上科技水平不高，生产力水平较
低，这就决定了无法正确认识地震的机理，更谈不上预测地震发生的时空和风险，只能在
地震发生后被动应对。同时，物质财富相对短缺，决定了采取的各种防震减灾举措比较有
限。人们受到天人合一、因缘果报等价值观的影响，普遍把地震看作上天的惩戒、命运的
安排。无论是当时的统治者，还是普通民众，只是被动承受地震灾害。这一阶段的防震减
灾特点包括以下几个方面。
朴素的地震认知
地震作为一种自然现象，深刻影响人类生产生活，人们从未停止对地震的探索。早在
远古时期，我国先民就已经开始探索地震的成因，并用神话这一人类早期的艺术创作框架
来进行解释，比如汉朝《淮南子》就有相关记录。卷三《天文训》记录了共工怒触不周
山的神话，“昔者共工与颛顼争为帝，怒而触不周之山，天柱折，地维绝。天倾西北，故
日月星辰移焉；地不满东南，故水潦尘埃归焉”；卷六《览冥训》记录了女娲补天的神话，
“往古之时，四极废，九州裂；天不兼覆，地不周载；火爁炎而不灭，水浩洋而不息；猛
兽食颛民，鸷鸟攫老弱。于是女娲炼五色石以补苍天，断鳌足以立四极，杀黑龙以济冀
州，积芦灰以止淫水。苍天补，四极正；淫水涸，冀州平；狡虫死，颛民生”。从神话描
述的现象来看，山崩地裂、水火成灾，这些最有可能是由一次或多次地震、火山及其次生
灾害造成的。面对这些巨灾，人们只能依靠自己的生活经验来推测原因，将之想象成神
祇之间的争斗。此后，随着人们对大自然的认识水平不断提升，开始意识到地震是一种
自然灾害，但是仍然不知道其发生机理是什么，于是先后出现了“龟背说”“地母说”“积
气说”等猜想。如《史记 ? 周本纪》中记载周幽王二年（前 780 年）大地震，周臣伯阳父
曾称“阳伏而不能出，阴迫而不能蒸，于是地震”，他认为地震是阴阳失衡造成的，所谓
“阴”即地、“阳”即天，首先发现了地震与天体、自然界的某种关系，并把其作为亡国
之兆。这些都不是从科学上对地震成因的认识，不能支撑主动应对地震灾害，只能被动承
受地震带来的破坏和损失。
狭隘的减灾目的
从历史上看，大地震很容易导致王朝灭亡和政权更替。一方面，地震造成人员伤亡和
经济损失，一旦得不到有力的救助，就可能引发农民起义。北宋 100 多年的时间里，开封
地区有感地震多达 18 次，平均每 5 年就有一次，地震和次生灾害，以及地震发生一段时
间后的旱灾和洪水，成为诱发北宋农民起义的一大原因。西夏大庆三年（1142）九月，西
夏境内发生严重饥荒，米价暴涨，一升米价格高达百钱。次年三月，都城兴庆府发生地
震，屋舍倒塌，人畜死亡数以万计，夏仁宗李仁孝宣布凡是在地震中受到伤害的民户皆减
免租税不等，房屋遭到破坏者，由国家出钱修复。但是由于饥荒的加剧，七月，各州人民
相继起义，规模大的上万人，小的也有五六千，四处抢夺粮食，甚至敢攻打州县。各州出
兵镇压，但起义不仅没被镇压下去，反而规模越来越大。另一方面，受“天谴论”等影
响，大地震被认为是上天的惩戒，往往会动摇统治者的合法性。汉代董仲舒在《春秋繁
露》中提到：“国家将有失道之败，而天乃先出灾害以谴告之”，这一理论影响了中国数
千年。总的来看，这一阶段的减灾目的主要是为了保障统治和社会稳定，统治者采取的救
灾救助举措，仅仅局限在安抚灾民情绪、保障最低生产生活、防止民众因灾造反的范围
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