反恐怖融资战略体系研究｜｜章恐怖融资理论研究现状｜章恐怖融资理论研究现状
二战以来，尤其是20世纪90年代以来，经济全球化不断推进，信息技术飞速发展，金融和贸易自由化程度大幅提升。这一方面为资源的有效配置创造了良好的条件，另一方面也带来了许多新的问题，比如恐怖主义在全球范围的迅速蔓延已经严重威胁到人类的生存与发展。如何应对恐怖主义的威胁已经成为21世纪必须面对的重要问题。
根据2020年11月全球恐怖主义数据库的统计，1970—2019年，全球恐怖主义袭击事件有201183件，仅仅是2019年，全球发生恐怖袭击事件8495起，致死13826人。虽然恐怖主义造成的死亡人数在2014年达到峰值后持续下降，但恐怖主义依然是一个全球性现象。2019年，有63个国家的恐怖活动存在致人死亡的情况，其中17个国家的致死人数超过100人。National Consortium for the Study of Terrorism and Responses to Terrorism(START)，University of Maryland， “The Global Terrorism Database(GTD)”，https://wwwstartumdedu/gtd.2020年，在全球新冠肺炎疫情大流行和美国一意孤行强推大国竞争的背景下，国际暴恐形势更显乱象叠加， “伊斯兰国”、“基地”组织等主要国际暴恐势力在中东、非洲、南亚等地缘破碎带的活动和威胁加剧，而美欧极右翼恐怖威胁发酵并引发新型族群和文明冲突，成为国际反恐面临的新问题。中国现代国际关系研究院：《国际战略与安全形势评估2020/2021》，时事出版社2021年版，第330页。北美、西欧和大洋洲的极右翼恐怖活动持续增长，2019年极右翼恐怖袭击较2014年增长250%，而死亡人数增长709%。National Consortium for the Study of Terrorism and Responses to Terrorism(START)，University of Maryland， “The Global Terrorism Database(GTD)”，https://wwwstartumdedu/gtd.根据世界经济论坛发布的《2021年全球风险评估报告》，有58%的被调查者认为以新冠肺炎疫情为代表的传染病是严重的风险，同时有378%的被调查者认为恐怖袭击是严重的风险。
恐怖主义袭击不分种族、宗教和国别，随时随地对无辜民众发起挑战，从早期马德里火车站爆炸事件，到2018年法国、瑞士等国频繁爆发的恐怖袭击，再到近期发生的多起恐怖袭击事件，比如：2018年11月23日，中国驻巴基斯坦卡拉奇领事馆遭到3名恐怖分子的袭击，导致2名巴基斯坦警察身亡；2019年3月15日，新西兰克赖斯特彻奇市遭遇恐怖袭击，造成49人死亡、48人受伤；2019年4月21日，斯里兰卡接连发生8起爆炸，造成290人死亡、超过500人受伤；2020年2月19日，德国哈瑙发生的恐怖袭击，造成10人死亡、多人受伤；2021年1月21日，伊拉克首都巴格达连续发生两起自杀式炸弹袭击，造成至少32人死亡、数十人受伤。这些恐怖袭击的目标都是平民，既造成了重大的人员伤亡与财产损失，同时也加剧了社会恐慌。
为应对日益猖獗的恐怖主义威胁，世界各国都加大了反恐斗争力度，尤其是“9·11”事件以来，国际社会反恐斗争进入新的历史阶段。国际社会分别从军事、情报、金融、执法、外交等五个领域，正式全面拉开了全球反恐斗争的序幕，致力于打压恐怖主义的嚣张气焰，不给他们制造恐怖袭击的机会。然而，反恐怖主义斗争的效果却并不明显，世界各地的恐怖袭击事件仍在持续发生。其中一个重要的原因就是国际社会并没有铲除恐怖主义的经济源头，没能全方位地彻底切断恐怖融资链条。
金钱是恐怖分子的生命线，对于恐怖组织作用重大。金钱是恐怖主义的驱动力，没有它，恐怖组织将无法运作。美国总统小布什曾公开表示， “金钱是恐怖分子的生命线，全球必须切断与恐怖分子的任何金钱往来。”Bush GW，ONeill Pand Powell CL， “President Freezes TerroristsAssets Remarks by President Bush，Secretary of the Treasury ONeill and Sectetary of State Powell on Executive Order”，White House，September 24，2001，https://georgewbush-whitehousearchivesgov/news/releases/2001/09/20010924-4html.摧毁恐怖融资网络，阻断其资金流动渠道，是打击恐怖主义、取得反恐斗争胜利有力的措施。世界各国通力合作，通过自身强大的情报系统或经济力量，逐步瓦解恐怖融资网络，摧毁恐怖组织经济基础，通过互通金融信息深挖恐怖组织的巢穴和网络，通过冻结涉恐资产造成恐怖分子财源紧张，对于打击恐怖主义具有显著作用。然而，在经济全球化不断深化的背景下，信息、资金、人员、货物的全球化流动，在促进全球经济增长和世界生产效率提高的同时，也可能给恐怖组织和恐怖分子提供某些便利。特别是在金融服务业方面，在经济全球化之前，货币与银行都具有本地化特征，跨境交易较为缓慢且服务费昂贵，政府部门可以方便地监控国内金融机构的跨境金融活动。而经济全球化深化之后，货币和银行的国际化进程不断加快，金融创新加速发展，各国政府部门难以有效监管国际金融机构，从而在相当程度上让恐怖组织有机可乘。恐怖组织也改变了其融资的模式，不仅改变了募集资金的来源与渠道，也改变了资金在恐怖组织与全球化金融体系中的流通形式，这在一定程度上加大了反恐怖融资的困难。
因此，反恐怖融资受到了全球多数国家的重视，其中包括执法部门、情报部门、金融监管部门、立法部门等政府部门，银行、证券公司、珠宝商、保险公司、旅行社以及其他与恐怖融资相关的部门。反恐怖融资还涉及慈善机构、“哈瓦拉”（Hawala，中东地区常用类似地下钱庄性质的非正规价值转移体系）等以往不受监管的高风险领域。通过世界各国的共同努力，全球反恐怖融资工作成就斐然，恐怖组织筹集资金和转移资金的难度、成本和风险都在不断提高。同时，通过冻结和没收恐怖分子的资产，切断已知的恐怖融资转移渠道，摧毁恐怖组织金融基础设施，对恐怖分子使用全球金融体系设置了诸多障碍和监控措施。
从理论层面来看，恐怖融资本质上是个政治性、主观性、不确定性极强的研究主题，是一个需要从安全角度进行考察的政治问题。实际上，恐怖融资研究可能会涉及国际政治、国际经济、反洗钱、金融监管、国际法、国际安全、全球治理、全球化等多个研究领域，是一个跨学科、多领域交叉学科的研究，难以被准确划归到目前的任何一个学科中。
作为一个专门的研究主题，恐怖融资是近几十年才出现的。早的研究恐怖融资的专著是1986年詹姆斯·亚当斯（James Adams）出版的《恐怖融资》（The Financing of Terror）一书。该书对当时的爱尔兰共和军以及巴勒斯坦和哥伦比亚恐怖组织的资金来源进行了研究。亚当斯指出：“在所有关于恐怖主义的文章中，没有看到对恐怖组织筹措资金和支出资金的研究。”James Adams， “The Financing of Terror”，London:New English Library，1986，p3他认为，执法机构和政府应当分配尽可能多的资源来追踪恐怖分子的资金。然而，亚当斯也仅聚焦于恐怖组织通过非法渠道筹措资金，而忽略了资金的流动；仅聚焦于恐怖主义筹资，而忽略了恐怖主义资金的转移。此后，关于恐怖融资的研究越来越多，特别是在2001年美国提出“金融反恐”之后，世界各国对恐怖融资的研究不断深入。
节对恐怖融资的界定
1999年，联合国发布了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，明确地阐述了恐怖融资的内涵：任何人不管采取何种手段，只要其意图是资助恐怖活动，那么其筹集或募捐资金的行为都可被看作恐怖融资，即便部分资金还没有被用于恐怖活动。具体来说，资助恐怖活动，以共犯的形式为恐怖活动筹集资金，组织或唆使他人、团体等资助恐怖主义活动，都可被列为恐怖融资的范畴。另外，联合国《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》规定，恐怖融资的资金形式多样，不论是有形或无形资产，还是动产或不动产，只要其具有资助恐怖活动的性质，则界定为恐怖融资。具体来说，电子或数字形式的产权、法律文件、银行贷记、旅行支票、债券、信用证等，不管它是以何种手段、何种方式获得，或者以何种形式存在，只要被用于恐怖活动，就属于恐怖融资的范畴。2001年，联合国安理会第1373号决议对“资助恐怖主义行为”进行了解释：任何人只要存在资助恐怖活动的动机，不管其采取何种手段向恐怖主义提供或筹集资金，或者知晓资金用于恐怖活动仍然提供或筹集资金，均构成“资助恐怖主义行为”。
国际货币基金组织（IMF）认为，恐怖融资是指募捐、收集或提供资金，用来支持恐怖组织或恐怖活动。参与恐怖融资的个体或实体不一定掩盖其资金来源，但会隐瞒其融资和资助的性质。IMF， “What is Financing of Terrorism?”，IMF网站：http://wwwifmorg/external/np/leg/amlcft/eng/aml1htm。
国际刑警组织指出，通过合法或非法的手段，向恐怖组织或其所属组织提供资金等均属于恐怖融资。Ronald K Noble， “The Links between Intellectual Property Crime Andt Errorist Financing”，Text of Public Testimony of Ronald K Noble，Secretary General of Interpol，Before the United States House Committee on International Relations one Hundred Eighth Congress，July 16，2003，p1转引自肖宪、刘军：《恐怖资金来源问题研究》，《现代国际关系》2008年第11期。
我国《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》（中国人民银行令〔2007〕第1号）规定，恐怖融资具体包括以下行为：（1）恐怖组织、恐怖分子募集、占有、使用资金或者其他形式财产。（2）以资金或者其他形式财产协助恐怖组织、恐怖分子以及恐怖主义、恐怖活动犯罪。（3）为恐怖主义和实施恐怖活动犯罪占有、使用以及募集资金或者其他形式财产。（4）为恐怖组织、恐怖分子占有、使用以及募集资金或者其他形式财产。
学界对恐怖融资的定义则由于其跨学科属性而各有侧重。戈德（Goede）基于“金钱是恐怖主义的生命线”这一论断，认为恐怖融资并不能包含在腐败、洗钱或诈骗等国际社会政治经济问题研究中，而应仅作为与反恐怖主义相关的一个国际关系问题。Marieke de Goede， “Money Media and the Anti-politics of Terrorist Finance”，European Journal of Cultural Studies， Vol11， No3， 2008，pp289-310.蒂姆西·维蒂格（Timothy Wittig）认为恐怖融资是与个体层面政治经济关系密切相关的国际安全问题，是恐怖分子在给定的政治经济条件下进行的能力变化及价值转换。Timothy Wittig， “Understanding Terrorist Finance”，New York:Palgrave Macmillan，2011，p162.徐以升和马鑫认为， “恐怖融资指有意识地为各种形式的恐怖活动提供各种形式的资产。”徐以升、马鑫：《金融制裁》，中国经济出版社2015年版，第106页。
尽管世界各国对什么是恐怖主义一直难以达成共识，对恐怖融资的定义有多种表述和侧重点，联合国强调恐怖融资的资产形式，国际货币基金组织注重恐怖融资的过程和形式，中国人民银行侧重恐怖融资的形式和监测机制，但其本质是一致的，即“以各种形式资助恐怖主义”，这对于国际社会建立反恐怖融资合作机制是极为有利的。本书也参照这一定义，将恐怖融资界定为“以各种形式资助恐怖主义”，同时结合经济学的需求供给理论，从恐怖融资需求侧（恐怖融资的用途）、恐怖融资供给侧（恐怖融资的来源）以及恐怖融资的流通（恐怖融资的流通转移渠道）三个维度来进行理论分析，以全面认识和理解恐怖融资。
而反恐怖融资则是指采取各种强制或非强制手段，对恐怖融资活动进行打击、遏制、预防的行为。1999年，联合国公开发表了《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》，呼吁并引导全世界协同一致共同打击恐怖融资。国际反洗钱组织金融行动特别工作组（FATF）在“9·11”事件之后决定将工作目标由反洗钱扩大到预防和打击恐怖融资。为此，金融行动特别工作组特地颁布了《反洗钱40项建议》《反恐怖融资第9项特别建议》等纲领性文件，为各国开展反恐怖融资工作提供了思想纲领与工作指导。国际货币基金组织也与世界银行、埃格蒙特集团、金融行动特别工作组协同合作，共同颁布了《评估反洗钱和打击资助恐怖主义标准遵守情况的办法》，推动以统一方式进行反洗钱和反恐怖融资评估。
第二节关于恐怖融资的研究
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