联合国维和行动安全问题研究章联合国维和行动的安全问题章联合国维和行动的安全问题联合国维持和平行动是一项充满危险的活动，危险主要来源于其行动所处的环境以及所要达成的目标。即使采取了一切必要的预防措施，也可能出现一定数量的伤亡。自2003年以来，除2007年和2018年，其余年份维和人员死亡人数均超100人。https://peacekeepingunorg/sites/default/files/stats_by_year_1_66_aug_2021pdf特别是2013年以来，参加联合国维和行动的维和人员伤亡人数激增。根据联合国维和行动官网数据，截至2021年8月31日，联合国维和行动中维和人员死亡4138人。https://peacekeepingunorg/en/fatalities这些数字不仅显示出联合国维和行动危险程度超出了正常或可接受的风险水平，而且有不断上升的趋势。这也给联合国维和行动决策层、出兵国/出警国都发出了警告，联合国维和行动作为集体安全行动，必须要在一定程度上予以变革，才能扭转这种趋势。自20世纪末以来，联合国历任秘书长都尝试在维和行动领域开展改革。2015年，联合国前任秘书长潘基文召集成立和平行动问题高级别独立小组，旨在对当时的联合国和平行动，以及未来维和行动出现的新需求进行彻底审查。2015年9月，联合国和平行动问题高级别独立小组发布《和平行动问题高级别独立小组报告》 （A/70/95*-S/2015/446），指出“自1948年以来，有3300多名人员在联合国和平行动中丧生。这一为和平服务的牺牲庄严地证明，必须不断改善人员的安全保障”。https://wwwunorg/en/ga/search/view_docasp?symbol=S/2015/446一份题为《提高联合国维和人员的安全》https://peacekeepingunorg/sites/default/files/improving_security_of_united_nations_peacekeepers_reportpdf（Improving Security of United Nations Peacekeepers）的独立报告称，联合国应该改变在安全风险级别较高的维和行动中的运作方式，因为联合国旗帜不再为维和人员提供“天然”保护，该报告呼吁加强对联合国维和人员的培训，建议“应当运用更多的技术和更大的自由来应对武装组织的威胁”。因此，改善联合国维和行动安全保障，确保维持和平项目的实施，是联合国秘书处以维和行动实地工作为重点，推出的一项新举措。一、不断发展变化的安全环境联合国维和行动是在复杂和不安全的环境中进行的，这些环境可能迅速恶化，对于行动的威胁也在不断演变。21世纪以来，受联合国维和行动不断扩展、国际安全环境不断变化的多重因素影响，联合国维和人员因恶意袭击而死亡的人数不断刷新纪录。《向维持和平行动、安全和安保特别委员会通报情况》，2015年1月 19日。源于武装冲突、恐怖主义、犯罪行为的暴力行为是对联合国维和人员的重要威胁之一。本书所研究的安全问题包括暴力伤害，即对联合国维持和平人员的直接暴力行为和对他人的直接暴力行为，这些行为造成联合国维持和平人员的附带伤害或死亡；涉及可能导致疾病、伤害或死亡的自然或人为危险（如地震或工作场所事故）的安全问题；非直接的由安全事故和自杀死亡造成的健康和医疗问题。2011年12月至2014年8月，联合国维和人员在重大和危险地区活动的人数从总人数的25%增加到42%。联合国大会:联合国秘书长向维持和平行动特别委员会（C34）的报告，第2页。2014年以来，多名维和人员在系列袭击事件中受到威胁、受伤甚至死亡，典型事件包括绑架、埋伏、劫车、击落直升机、使用简易爆炸装置、使用火箭榴弹和。2014年8月，百余名维和士兵在戈兰高地被不明身份人员扣压；2015年11月，一架运送联合国人员和物资的运输机在南苏丹首都朱巴起飞不久后坠毁，事故造成39人死亡，包括5名俄罗斯机组人员;2016年6月，联合国驻马里多层面综合稳定特派团营地的维和部队遭遇袭击，造成重大伤亡，其中中国维和人员中有1人牺牲、4人受伤；2018年6月，身份不明武装人员袭击联合国驻中非共和国多层面综合稳定团维和人员，在这起袭击事件中，正在中非共和国西部进行巡逻的一名坦桑尼亚籍维和人员遇难，另有7人受伤。针对维和人员的恶意攻击行为以造成死亡为目标，反映了武装人员所使用武器的杀伤力、攻击类型，甚至对武装人员的培训出现新变化。Data from DPKO， “Fatalities by Year，Incident Type and Appointment Type，up to 31 May 2015”，June 5，2015，available at wwwunorg/en/peacekeeping/fatalities/documents/stats_5pdf ; and DPKO， “Monthly Summary of Military and Police Contribution to United Nations Operations”，available at wwwunorg/en/peacekeeping/resources/statistics/contributors_archiveshtml虽然非暴力威胁和其他危险，如流行病（埃博拉、新冠肺炎等）、自然灾害（地震、泥石流等）是造成维和人员伤亡的原因，但恶意袭击造成的死亡人数呈上升趋势。除了维和特派团，一些政治特派团，特别是部署在叙利亚、索马里和利比亚等敌对环境中的特派团，也遭到恶意攻击。“Briefing to the Special Committee on Peacekeeping Operations，Safety and Security”，January 19，2015缺乏政治协议对维持和平人员的人身安全与安全保障构成了直接的安全挑战。这种趋势与日益注重使用武力保护平民产生了结构性矛盾。一方面，出于维护联合国维和人员安全的需求以及保护平民的需要，促使联合国维和人员限度使用武力；另一方面，联合国维和人员使用武力也在东道国当地造成相对不良影响，使联合国维和人员成为武装人员攻击的目标。联合国维持和平相对的合法性在理论上仍然是由三项原则界定，并以这三项原则为基础。，同意原则。联合国维持和平行动是经冲突主要当事方同意部署的。这需要冲突各方致力于政治进程，冲突各方接受联合国维持和平行动，为联合国提供了必要的政治保障和物资流动自由，以执行联合国安理会所授权的任务。在没有各方同意的情况下，维持和平行动有可能成为冲突的一方，并可能深度卷入东道国执法行动，从而背离其维护和平的目的。而主要当事方同意，并不一定意味着或保证地方一级也会同意，特别是当主要当事方内部分裂或指挥和控制系统薄弱时。在动荡的环境中，同意的普遍性就变得更不可能了，因此，确保冲突的主要各方同意即可。第二，公正性原则。公正性原则应与中立区别开来。联合国维和行动在执行维和任务中，严格秉持公正性原则。公正性对于维持主要当事方的同意与合作至关重要，但不应与中立或不介入内部事务混为一谈。联合国维持和平人员在与冲突各方打交道时应保持公正，但在执行其任务时不应保持中立。正如一个合格的裁判虽是公正的，但会惩罚违法行为一样，维持和平行动不应宽恕违反和平进程或违反联合国维持和平行动所坚持的国际准则和原则的当事方的行动。尽管需要与各方建立和保持良好关系，但维持和平行动必须谨慎地避免可能损害其公正形象的活动。第三，小限度使用武力原则。除自卫和防御性任务外不使用武力。联合国维和行动不是具体的执行工具，但是，如果采取自卫和防御性任务，联合国维和行动可以在经安理会授权的情况下在战术一级使用武力。在某些动荡局势中，联合国安理会会对联合国维持和平行动“强有力”的授权，授权它们“使用一切必要手段”，以阻止破坏政治进程的企图，保护面临迫在眉睫的人身攻击威胁的平民，以及/或协助国家当局维持秩序。在维和任务区“强势维持和平行动”（robust peacekeeping）不应与《联合国宪章》第七章所设想的“强制和平”（peace enforcement）混为一谈。强势维持和平行动涉及在安全理事会授权和东道国和/或冲突主要当事方的同意下在战术一级使用武力。使用武力只能作为联合国维持和平行动后的手段。它应始终以精确、相称和适当的方式执行，在达到预期效果所需的力原则范围内，同时保持对特派团及其任务的同意。联合国维持和平行动使用武力会造成政治影响，往往导致无法预见的情况。1993年，联合国维和行动在索马里遭遇的惨败，就是违背各方中立原则、无限度使用武力的实例。在联合国维和行动人员安全得不到保障的情况下，联合国尝试通过强势和平来实现安全和安全保障。2000年初，联合国维和行动实行21世纪首轮改革之后，采取了一系列强势维和政策。一些安全形势十分脆弱的维和任务区都采取了强势维和政策。例如，联刚稳定团“联刚稳定团”全称为“联合国刚果民主共和国稳定特派团”（United Nations Organization Stabilization Mission in the Democratic Republic of the Congo），位于刚果民主共和国，总部在金沙萨，设立时间为2010年7月。的任务是解除当地武装组织的武装，采取一切必要手段保护随时可能遭受人身暴力的平民、人道主义人员和捍卫人权者，并支持刚果民主共和国实现稳定和巩固和平的工作。https://peacekeepingunorg/zh/mission/monusco2013年4月25日，安全理事会第2100（2013）号决议决定设立马里稳定特派团“马里稳定特派团”全称为“联合国马里多层面综合稳定特派团”（United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali），位于马里，总部在巴马科，设立时间为2013年4月。，以支持该国的政治进程，并开展一些与安保相关的任务。2014年6月25日，安理会一致通过了第2164（2014）号决议，决定了马里稳定特派团的重点工作：保障安全、实现稳定和保护平民；支持全国政治对话与和解；支持在全国恢复国家权力，重建马里安全部门，增进和保护人权并协助人道主义援助。时任联合国维和行动部副秘书长对联海稳定团说：“这不是执行任务，这不是反恐行动，但与此同时，很明显，在不对称攻击的环境中，稳定特派团将不得不根据情况保护自己并确保完成任务。”https://wwwunmultimediaorg/radio/english/2013/04/peacekeeping-chief-gives-further-details-about-new-un-stabilization-mission-in-mali/以马里为例，联合国维和人员一直是袭击的目标，这一状况从马里稳定特派团建立至今一直存在，在马里安全局势多变的情况下还会突然发生恶化。从2013年7月马里稳定特派团部署到2015年3月，有25名维和人员因遇袭而死亡，117人受伤。“Chadian Peacekeeper Killed in Attack on UN Base in Northern Mali”，Reuters，January 17，2015，wwwreuterscom/article/2015/01/17/us-mali-un-attacks-idUSKBN0KQ09T20150117.时任联合国副秘书长在向安理会关于马里行动的维持和平工作组通报情况时指出，不对称威胁的挑战，如自杀式爆炸、简易爆炸装置和其他非正规战争战术不断增加。联合国维和行动创立以来，联合国安全战略一直受到来自联合国、出兵国/出警国和维和东道国以及利益相关方的大力支持，但进入21世纪后，情况发生了变化。如果有人认为联合国在冲突中违反公正原则，试图偏袒冲突中的任何一方，那么联合国安理会授权采取维和行动可能遭致不满，甚至带来不利后果。以马里为例，当法国军队撤出时，联合国成为当地主要的国际存在，进而成为非国家行为体和破坏者的目标。联合国维和行动作为重要的国际安全举措具有核心价值观：诚实正直（Integrety）、专业（Professionlism）、尊重多样性（Respect for Diversity），这些价值观对每一位维和人员都同等重要。但是，联合国所倡导的价值观的普遍性不再能够对冲突局势中的维和人员形成有效安全保障。以南苏丹为例，继南苏丹2013年12月爆发危机后，2014年5月27日，安理会第2155（2014）号决议决定加强南苏丹特派团，并授权特派团保护平民、监测和调查人权情况、为送交人道主义援助创造条件和支持执行停止敌对行动协议。https://peacekeepingunorg/zh/mission/unmiss为了避免整个行动的风险，联合国在维和营地旁围起了一道高高的围墙，被当地人称为“联合国堡垒”，这种严密的布防却造成了联合国维和行动与东道国当地居民的进一步疏远。二、联合国维和行动安全的重要性在国际局势复杂多变的今天，任何国家、国际组织采取的任何行动，都必须考虑行动的安全性。同样，确保联合国维和行动安全，是联合国组织机构应尽的义务和责任，也是出兵国/出警国首要考虑的问题。联合国人员的安全和安保问题一向是联合国议程且是联合国改革进程的主题之一。有鉴于近年来发生的造成联合国维和人员伤亡的安全事件的数量、类型和严重性，联合国对其人员的安全和安保以及对外勤地的安全意识给予了高度重视。联合国加强并统一了联合国安全管理制度（UNSMS）。联合国组织机构出版了多份人员安全方面的指导文件，对手册内容的执行是强制性的；不遵守这些政策和程序可能会严重危及工作人员的生命，并影响有关组织的信誉以及未来维和行动的有效开展。1994年6月，联合国系统各组织在日内瓦举行安全事务特别机构间会议，讨论《联合国安全管理制度问责框架》的雏形框架。2001年5月，《联合国安全管理制度问责框架》在巴黎举行的机构间安全事务特设会议上进行了修改，2002年根据A/RES/56/255-VII号决议终敲定《联合国安全管理制度问责框架》，并于2005年1月设立了联合国安全与安全保障部（UNDSS，以下简称“安全与安保部”）。联合国安全与安保部制定了一个全系统范围的安全风险评估（SRA）矩阵和总部业务安全标准（H-MOSS），为总部所在地做出实施人身安全的保安决策提供了框架。https://wwwwipoint/edocs/mdocs/govbody/zh/wo_pbc_11/wo_pbc_11_12pdf在安全问题上，联合国工作人员，包括军事人员、警察和民事人员负有同样的义务。任何管理人员或主管都“有‘注意义务’确保联合国系统各组织雇员及其家属不冒特殊风险”，“组织间安全措施”，《联合国安全管理制度问责框架》（联合国大会文件A/57/365号）。必须遵循《联合国安全管理制度问责框架》的规定，不得指示工作人员忽视安保政策、规则、条例。联合国维和行动全部人员都要遵守基本的安全规范，例如：根据联合国安全管理制度（UNSMS），联合国维和人员在赴任务区之前，会收到任务区安全部门“联合国安全管理系统”的信息，维和人员必须熟悉这些信息，并在前往任务区国家之前获得安全许可；了解它们的主管官员和机构安全协调中心；在工作地点适当配备服务设备；在值班或下班时遵守所有安全条例和程序；完成所有强制性培训。无论其分配地点如何，联合国系统各组织雇用的所有工作人员都要负责自己的安全和安保，并遵守各组织的所有安全政策和程序。联合国系统组织雇用的工作人员对其国家机构首长和执行首长机构负责。拒绝遵守指定官员和安保管理小组指示的工作人员将由指定官员书面通知，并抄送其组织总部，取消其安全许可；其不遵守安全规定的行为还会受到纪律调查，并按照雇用组织相关工作人员条例和细则的规定对其采取纪律措施；拒绝遵守指示的工作人员的姓名将上报给联合国安全与安保部，根据具体情况采取适当的后续行动。联合国维和人员在接收搬迁或疏散行动指令时，可能会发生秘书长的命令与使馆的指令相冲突的情况。特别是在程度和时间上，秘书长命令的搬迁或疏散行动不一定与在工作地点派驻代表的使馆建议的搬迁/疏散行为一致，联合国维和人员会面临双重指令的选择困境。此时，工作人员应当清醒地认识到，作为联合国雇员，他们受联合国规定的约束，在没有联合国指定官员事先批准的情况下，如果遵循使馆的指示，可能会导致他们受到纪律处分。也可能会出现这样的情况：个别工作人员（国际招聘或国内招聘）或符合条件的家庭成员因其国籍、民族或宗教或因其受雇于联合国组织而受到威胁。此外，在紧急情况下，工作人员可能因其居住地点而受到威胁。在这种情况下，联合国指定官员可请求主管安全和安保事务的副秘书长授权将工作人员临时迁至工作地点外的另一地点。在紧急情况下，或在指定官员无法与总部联系的情况下，指定官员可授权工作地点搬迁，并事后通知主管安全和安保事务的副秘书长。联合国工作人员关于拥有和携带武器的政策是，除非得到联合国安全与安保部的批准及秘书长的授权，任何联合国工作人员（包括安保人员）都不得携带武器。三、联合国维和行动安全与安全
保障评估的必要性对于履行联合国的注意义务而言，确保联合国维和行动人员的安全与安全保障至关重要。此外，它对执行任务的效力、部队组建、维和行动的演变以及维持联合国在维护国际和平与安全方面的相关性方面，都具有战略影响。自2003年联合国驻伊拉克总部惨遭袭击以来，整个联合国系统做出了协调一致的努力，以改善和加强组织、系统的安全工作。然而，对安全问题的认识存在较大程度的片面性，往往主要被看作是技术问题，而不被列为具有战略和政治重要性的优先事项。联合国维和行动所处的环境往往动荡不定，一系列现实环境的转变，使联合国组织面临挑战，需要认真考虑安全问题。有效的安全保障是整体业务活动能够开展的重要保障。参与安全保障的相关人员需要迎接这一挑战，其主要任务是拯救生命、恢复和平以及更好地实现联合国的目标。为此，包括成员国、联合国秘书处和其他联合国实体在内的国际社会应汇聚各方资源，综合采取行动。，政治和外交层面。联合国人员的安全与安全保障是一项集体责任，需要统一理解安全局势，改进维和行动的授权、资源配置、规划和执行。安全与安全保障的责任需要安全理事会、第五委员会（行政和预算）、维持维和行动特别委员会（C34）、出兵国/出警国、东道国和秘书处共同承担。每个机构还应帮助、确保其他机构的问责制得以实施；需定期向安全理事会通报情况，就维和行动开展强有力的对话。其中关键问题包括充足的资源、对风险的适当接受、改进规划、积极主动的管理以及与东道国加强合作。作为组织，联合国的安全保障义务应当延伸到安全事件发生后，即有责任通过一切可能的手段追究袭击联合国维和人员的一方的责任。这有助于威慑潜在的肇事者，维护《联合国维和行动文书》的不可侵犯性，表明联合国维和行动对那些冒着生命危险为和平服务的人的尊重。第二，组织层面。在组织层面，需要更加全面地处理安全和安全保障问题，统筹人员安全管理任务。联合国维和行动的实践表明，将军事人员、警察和民事人员的安全管理分开，不仅导致安全与安保效率低下，也无法认识到在日益复杂的安全环境中，行动和任务更广泛的特派团活动将对整个联合国行动存在安全影响。联合国各类人员（军事人员、警察和民事人员）的安全责任应合并到联合国安全与安全保障部的统筹和管理之下。集中管理的优势体现在多个方面。首先是便于情报的汇总与甄别。关于任务区、国家、地区的安全形势的情报纷繁复杂，需要有个机构来识别，联合国安全与安全保障部可以发挥这样的作用。而对于确认的安全风险由权威机构来发布可以提高其可靠性。其次，对于安全与安保政策的制定，需要对所有维和人员有一个统一的要求和标准，也需要一个机构来制定和把握。但同时也应注意安全机构官僚化将导致风险发布的迟滞，这个挑战不容忽视。第三，政策层面。联合国需要一项适用于所有维和行动的危机管理综合政策。与之相对应，应建立一个强制性的危机管理模拟演习制度。联合国应当采取全面措施，以便在危机状况下加快工作进程。在政策一级明确规定联合国总部和维和行动高级领导人的问责制以及指挥和控制是必要的。第四，规划层面。现有的联合国安全模式在高威胁环境中承受着越来越大的压力，更多的证据显示联合国安全模式存在重大安全隐患，在遇到风险时可能出现机制失灵的情况。因此，需要修订安保管理系统所依据的各种条件假设。此外，安全模式需要更密切地适应特派团的任务规定和普遍的安全环境。第五，行动层面。联合国维和行动缺乏诸如多国部队所具备的一系列能力，因此需要更清楚地说明它们应如何在不对称的威胁环境中发挥作用。保护平民的任务对特派团人员提出了特别的挑战和安全问题。在这种情况下，必须以整体的、统筹的、优化的方式处理安全问题。联合国必须确保所有人员的安全保障，例如，维和行动需要有足够的医疗支持、推送和后勤保障能力，以确保联合国能够达到人员创伤后医疗干预的“黄金小时”标准。确保达到这些标准是联合国维和行动安全与安保能力提升的表现，会为强势维持和平行动吸引更广泛的参与者。第六，人员层面。联合国必须在所有特派团的招聘和培训活动中，培养具有高专业标准的安保人员，并确保他们在联合国总部和特派团中具有足够的任职条件。联合国还应建立一支可在特派团创办时，以及危机局势期间可部署的高素质安保和医务人员，以提升快速增援能力。第七，资源和能力层面。维和行动的任务规定与分配的资源之间，仍然具有较大的差距，这些差距的存在无法为联合国维和行动工作人员提供强有力的安全保障。因此，需要制定政治和财政奖励措施，以解决一些资源短缺问题。与此同时，秘书处需要具备预测未来二者之间差距的能力，通过各项措施改变维和部队组建办法，并监测维和部队总体业绩及其实施标准。联合国还应与私营安保公司和其他私营服务提供商密切协作，如紧急医疗支助和可快速部署的后勤支助。从行动效率角度而言，私营安保公司和其他私营服务提供商可以做到迅速部署，并且具有在高风险环境中开展工作的意愿，或更具经济效益，这样做可以提高特派团的效力。第八，信息层面。专业情报系统使人们能够更好地了解各方面的情况，这对执行任务和完成任务都是至关重要的，可以确保联合国维和行动安全保障的顺利实施。联合国经过一系列改革，在维和行动情报方面建立起一套标准化作业程序（standards operational procedure），不仅符合国际法的各项规定，而且能够满足维和行动的现实需要，重要的是，标准作业程序限定了情报单位的行动范围，也就是在一定程度上规范了情报的获取、使用、知悉范围。标准作业程序还建立了一个从任务区实地延伸到总部的专业情报系统，由一个实体机构统一领导，进行业务指导，利用一个共同的整理平台，综合现有的分析能力以及分析员专业的评估方法，终形成统一的流程和精准一致的情报产品。第九，法律层面。在法律上，东道国对联合国人员和任务区实地的安全和安保负有首要责任。然而，在实践中，由于某些东道国法律的不完善，联合国承担了维和行动大部分的实际安全和安保责任。部署维和特派团往往是因为东道国缺乏能力或意愿维持本国的基本安全。在某些情况下，联合国维和行动安全和安保责任完全由东道国承担，造成对东道国的安全依赖，可能破坏联合国的公正性。从这个意义上说，必须确保联合国与东道国对安全责任问题有共同的理解，包括通过更新《维和部队地位协定范本》或《特派团地位协定范本》，吸纳1994年制定的《联合国人员和有关人员安全公约》以及2005年《任择议定书》的相关内容和实践发展。同时，还需要澄清国际法对联合国的法律保护，特别是鉴于联合国维持和平人员会在特定环境下从事进攻性作战行动，这应包括《安全公约》、《任择议定书》、设立国际刑事法院的《罗马规约》以及国际人道主义法的适用情况。第二章联合国维和行动安全问题的决定因素第二章联合国维和行动安全
问题的决定因素随着国际安全环境的不断变化，联合国维和行动出兵国/出警国都应充分认识到，联合国维和行动的蓝盔和联合国旗帜不再能为维和人员提供天然保护。维持和平环境更加复杂，已从单纯的国家间冲突，发展为以武装组织、恐怖分子、有组织犯罪、街头帮派、犯罪和政治剥削以及其他威胁为特征的综合威胁。可以说，联合国维和行动依据的《联合国宪章》“第六章半”《联合国宪章》第六章和第七章之间的做法，被称为“第六章半”。规定的维持和平的时代已经结束，但每个出兵国/出警国仍然受到“第六章综合征”的困扰。如果联合国、出兵国/出警国不能随着国际安全环境的改变做出改变，不能承担或化解风险，不愿意面对这些新的挑战，维和人员的生命安全必然会陷入危险之中。1948年至2021年，有4138人在维和行动中丧生，其中3500人因暴力行为而丧生。自2013年以来，伤亡人数激增，有195人死于暴力袭击。正是在这种背景下，2017年11月，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯任命已退休的巴西中将卡洛斯·阿尔贝托·多斯桑托斯·克鲁斯（Carlos Alberto dos Santos Cruz）开展一次高级别审查，以查明近年来暴力行为对联合国维和人员造成如此多的伤亡的原因，以及应采取哪些措施来减少伤亡。克鲁斯曾于2013年至2015年担任联合国刚果民主共和国稳定特派团部队指挥官，2007年至2009年担任联合国海地稳定特派团指挥官。克鲁斯及其小组认为联合国维和行动安全问题的决定因素主要有15个。本章将对这15个因素进行逐个分析。一、原则与支持〖*1〗（一）维持和平原则联合国维和行动以三项原则为保障，其中一项是限度使用武力。但是国际社会在联合国维和行动安全与安全保障议程上、在使用武力确保安全问题上产生了巨大的分歧。以海蒂为代表的西方观点认为，在强势维和行动背景下，联合国应该对维持和平基本原则进行新的解释，即为了联合国维和行动安全可以动用武力；主张联合国维和部队不应把维和行动三原则看作是对主动权和使用武力的限制，甚至主张在高风险地区，如果遇到伏击为特征的高强度冲突，维和部队应使用压倒性的武力，并采取主动和先发制人的态度；在战争和战斗中，联合国必须获胜，以避免军事人员、警察和民事人员的伤亡。Haidi Willmot，Scott Sheeran，and Lisa Sharland，Safety and Security Challenges in UN Peace Operations，https://wwwipinstorg/wp-content/uploads/2015/07/IPI-E-pub-Safety-and-Security-in-Peace-Opspdf而国际社会的另一派则持不同观点，认为海蒂的观点是对联合国维和行动三原则的背离，更担心无限度的武力使用会导致联合国维和人员深度卷入冲突，进而更加无法保障自身安全。（二）出兵国/出警国的选择联合国应明确提出其对出兵国/出警国在态度、心态、训练和适当装备方面的期望。出兵国/出警国应做出正式承诺，以满足联合国方面提出的要求，并为此承担责任。出兵国/出警国可能出于不同的原因和利益寻求参加维和行动，这是正常和可接受的，但它们必须履行对联合国维和行动的承诺以及对联合国安全与安保的认同。与此同时，联合国领导人必须负起责任，尽一切可能确保维和部队安全，这包括要求从秘书长特别代表到各领导层要在面临与安全有关的决定时默认采取积极行动。联合国应阐明对包括军事和警察特遣队在内的各类联合国人员的照顾义务，以及出兵国/出警国对本国维和人员的安全责任。但问题是，联合国现有的安全保障义务的界限和范围尚不明晰，对民事人员所承担的义务与出兵国/出警国共同承担的责任也有所差别，且无法弥补差别所带来的风险损失。联合国应当全面管理维和行动中的安全和安全保障问题。无论是在任务区实地还是在总部，都必须避免将军事人员、警察和平民的安全以部门为单位自行处置，或将安全问题视为独立于特派团的任务。所有联合国维和行动人员应在相同的安全环境中行动，即使他们执行不同的任务并面临不同的风险，在安全问题上他们应被视为一个整体。特派团的政治和军事联系可能涉及安全问题，而安全态势又可能产生政治和军事后果。联合国应扩大联合国安全与安保部的任务范围，包括要求其对军事和警察特遣队在内的各类联合国人员的安全与安全保障承担一定程度的责任，并提供一定的支持。虽然出兵国/出警国承担其维和人员的安全与安全保障的主要责任，但仍应加强联合国本身的安全与安保能力，即加强联合国安全与安保部的能力，使其能够对军事威胁展开评估，并就维和部队保护问题向出兵国/出警国提供咨询意见。联合国维和行动部需要就这些问题与维和部军事事务办公室密切合作。二、行动层面〖*1〗（一）领导力领导能力不足是妨碍联合国适应当前风险挑战的主要原因之一。对于联合国维和行动而言，从纽约总部到偏远的任务区，联合国维和行动指挥链上的各级领导都需要在联合国维和人员的安全与安保问题上表现出主动性及履行承诺和适应的决心。为了解决安全问题，联合国不仅要依靠其在实地的军事人员、警察和民事人员，而且还要在政治行为上保持强大，积极寻求解决办法，特别是要发挥联合国安全与安保部的组织作用，在情报、组织、方案、培训等方面发挥更加积极的作用，以切实减少联合国维和人员的伤亡。（二）行动与行为这里阐述的是联合国维和行动本身与安全之间的辩证关系。当联合国维和行动领导人的决策过程过于依赖一般的标准作业程序，不能够对现实威胁和攻击做出积极有力的回应，无法采取适当、及时的行动来促进安全发展时，往往造成被动防御，进而使联合国维和人员安全环境受到威胁。如果及时采取有力行动措施化解风险，将能有效地在限度上保护联合国维和人员的安全。因此，维和任务区实地的行动应根据具体情况和威胁因素做出风险评估。而任务规定、交战规则和对其他文件的解释应成为采取行动的支持性力量，而不是为不采取行动辩解的理由。（三）构成积极防御态势为了提高联合国维和行动的安全性，维和行动各特派团应根据所在东道国及地区的不同风险做出综合分析，以确定地区局势，所在国政治环境、派别冲突对其安全所构成的威胁，并积极制订预案和计划，利用所有战术，消除或降低这些风险。总体而言，各个维和任务区的具体情况千差万别，如塞浦路斯与马里的冲突类型和风险等级就具有明显差异，应根据不同任务区的冲突类型和现实风险等级，做出不同的应对策略。三、后勤保障〖*1〗（一）装备在威胁环境中，如果没有必要和适当的装备，或者是装备不足、缺失，或者年久失修，都会给部署的维和部队造成致命的威胁，并且会增加伤亡人数。特别是在一些任务中需要特殊装备，如保护车辆、扫雷工具，在一些配备直升飞机巡逻的任务区要对直升飞机进行专业维修和维护，并对直升飞机飞行气象进行检测，这样才能保障维和人员的安全。（二）技术技术始终是维和行动安全的必要条件和保障。2017年12月，多斯桑托斯·克鲁斯发表了题为《改善联合国维和人员安全》的报告（又称《桑托斯·克鲁斯报告》），该报告探讨了减少联合国维和行动死亡人数的具体方法，其中建议联合国应当审查并努力迅速为部队配备完善防御能力的基本技术。基本技术将能确保维和人员有效防御攻击者所采取的行动。军事力量、车队和远程巡逻队应该配有更多的医疗队、设备，以及增强与基地和直升机的通信保障能力。（三）医疗为了在袭击发生后限度挽救生命，维和行动应当提高急救和一级医院的质量，这是极为重要的。经过训练的维和部队可以部署到高风险环境中，但在缺乏足够的医疗支持的情况下，许多国家政府不会考虑部署维和人员。联合国有责任保障在维和行动中的人员安全，通过制定切实可行的伤员治疗措施，以确保他们在发生安全事故时得到及时和专业的治疗。 《联合国维持维和行动医疗支助手册》规定了出兵国必须部署相应级别的医务人员和设备，但没有规定医疗车的标准。因此，在各特派团之间、在任务范围内，护理标准差别很大。诊所和军事医疗单位的部署对特派团的人员生命安全提供了极为关键的支柱。“Uniformed Capabilities Required for UN Peacekeeping:Current Gaps，Commitments to Enable More Rapid Deployment，and other Capability Requirements”，February 19，2015联合国确定了四个级别的医疗支助，从基本分诊（一级）到专科和重症监护（第四级）。二级医疗单位包括必要的外科和生命支助，在部署维持和平特派团时具有重要的推动作用。如果当地医疗设施无法提供必要的紧急护理，受伤人员需要被疏散到具有完备医疗设施的医疗单位，通常是三级或四级医疗单位。在许多维和行动环境中，伤员们的送医救治依靠空运，缺乏直升机等关键助力装备会对伤员撤离和特派团人员的安全产生负面影响。UN General Assembly，Administrative and Safety Arrangements Relating to the Management of Military Utility Helicopters in Peacekeeping Operations，UN DocA/64/768，May 4，2010，p2此外，可能受到关于使用直升机民用武器的议定书的限制，See，for example，Center on International Cooperation and the US Global Peace Operations Initiative， “Assessment of Helicopter Force Generation Challenges for United Nations Peacekeeping Operations”，study，workshop，and consultations report，December 2011，available at http://usunstategov/documents/organi-zation/179150pdf会导致伤员无法及时疏散，包括授权降落在靠近战区的地点、先前对着陆地点的侦察以及夜间的伤员疏散等这些问题以及与东道国在授权进行伤员飞机运输问题上的争端，都会造成不必要的医疗延误，威胁维和人员的生命。鉴于此，一些成员国表达了忧虑。如果维持和平人员因为在高威胁环境中从事授权的维和活动而受到武装人员的攻击，却没有部署高级别医疗救护单位对其进行救护，会导致出兵国/出警国无法将其人员部署到高风险环境中开展维和行动。因此，在特派团中开展伤亡人员救治反应的演练极其重要。能否获得充分医疗护理，包括出兵国/出警国部署的医疗救护单位和医疗设施，以及是否具备医疗撤离（MEDEVAC）条件，都成为影响部分出兵国/出警国是否会将人员部署到某些联合国维和行动中的决定性因素。确保将量身定制的医疗能力纳入初步规划、早期和快速部署医疗设施，以及制定的政策、程序和设备的性能标准，有助于减轻出兵国/出警国的忧虑。事实上，具有高素质的医疗支援能力，会增强出兵国/出警国将维和力量部署到复杂维和环境的意愿，并愿意承担相应的风险。以索马里和马里为例，联合国已经成功与当地医疗服务提供者合作，以为维持和平人员提供紧急医疗服务，包括野战医院和医疗投送。UN General Assembly，Budget Performance of the United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali for the Period from 1 July 2013 to 30 June 2014，UN DocA/69/593，November 18，2014，p45（四）基地/营地联合国维和行动的基地，通常是营地，必须有好的物理安全防范和隔离措施。但安全是一个动态的过程，防御能带来安全保障，同时行动也能触发安全保障。基地应该是辐射安全的一个核心点，根据维和营地安全保障需求，所有基地周围都应该有一个明确界定的安全区，包括附近几公里的公路、村庄和流离失所者营地，应让所有人都知道这是一个对武装组织存在“零容忍”的地区。联合国维和部队应使用一切战术控制该地区，包括夜间行动、徒步巡逻、白天和夜间占领隐蔽/伪装的静态阵地，以限制犯罪集团的行动。（五）管理维和管理的范畴较广，且覆盖并主导后勤工作。一些维和行动管理问题降低了特派团的业务效率，例如维和业务的资产采购进展缓慢、人员报到程序冗长等，妨碍了特派团对威胁采取积极主动的行动，对攻击做出迅速反应。维和行动管理效率的低下，还将降低加强安全所需能力的灵活性。从这个意义上讲，提升维和管理能力是提高维和行动安全性的根本。同时，应当提升出现问题时迅速做出反应的任务执行能力，如完善安全避难所和医疗设施、提升快速反应和提取能力以及制订疏散计划。四、其他方面〖*1〗（一）派遣前培训各方无法在维和人员派遣前提供充分、全方位的培训，是造成维和任务区实地人员伤亡的主要原因之一。一些出兵国/出警国的部队和警队的指挥官缺乏在任务区实地开展维和行动应具备的行动能力。联合国、出兵国/出警国对这种缺乏准备的情况都负有责任。从联合国层面而言，在出兵国/出警国部署前，应当进行部署前访问，充分核查部队或警队的准备情况。出兵国/出警国派遣前准备包括装备准备和人员准备。这是联合国维和行动派遣前工作的一个常规内容，通过这项检查可检验出出兵国/出警国派遣前的准备是否充分。检查主要包括突击练习、测试以及装备核查。联合国维和行动部队和警察的相关职能部门对此拥有行使“是”或“否”的决定权，如果部队或警队没有通过甄选核查，联合国层面应拒绝批准部署并指出具体问题和建议以进行整改。同样，出兵国/出警国的训练、特派团层面的训练都应得到加强。基础训练应辅之以专门训练，使维和部队做好应对特定威胁的准备，例如在丛林地区和有简易爆炸装置地区的行动。因表现不佳而使自己和同伴面临死伤危险的部队或警队成员，应接受强化训练任务，如有严重违反规定的行为，会遭到遣返。这些培训应在不同的特派团持续推行，充足的训练能够起到不断强化的作用，在防御层面和攻击层面的能力都能得到提高。为了减少部署前培训以及维和部队、警队装备方面的不足，联合国已经建立起相应的制度，提前向维和部队/警队所属装备委员会支付部分年度偿还费用。这将使出兵国/出警国能够在培训和基本装备方面进行更好的准备，也将使联合国在核查过程中拥有更大的权力。所有联合国民事人员（Civilian），包括各出警国派遣的从事民事任务的警察，都必须接受维和任务区实地基本安全的在线培训。培训的基本科目包括安全与风险管理三级培训等基础培训，与任务区行动相关的拓展培训。部署到高风险环境中的人员必须完成高级在线培训和“现场环境中的安全方法”实践课程。所有人员应在抵达后不久收到东道国国内安全简报并进行阅览，以便更快捷地了解东道国的安全状况。提供有效安全和安全保障的一个关键方面是确保联合国安全官员保持始终如一的高专业水平。但是，安全官员的招聘和培训仍然是一道难题。例如，安全是一个专业领域，军事人员或警察的经验本身并非是获得安全官员资格的标准，因此，一些高风险的工作地点仍然缺乏专业的安全官员。United Nations，Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations，UN DocA/64/19，March 19，2010，para41目前，联合国安全和安保部雇用的安全顾问和联合国维和部与实战支持部（DFS）雇用的顾问标准不同，对当地联合国安全人员的素质提升和培训产生一定影响。此外，对联合国安全官员的培训一般不涉及专业性和管理问题。自联合国秘书长古特雷斯上任以来，对上述问题进行了点对点式改革，推行了系列旨在规范招聘和培训的工作，并将招聘信息全部提交至联合国安全与安保部，See UN Careers website， “Staff Categories”，available at https://careers.unorg/lbw/homeaspx?viewtype=SC取得了积极的进展。在提高若干特派团首席安全顾问的资历方面也取得了一些进展，可以更好地反映出该职位的责任。UN General Assembly，Report of the Secretary-General:Safety and Security of Humanitarian Personnel and Protection of United Nations Personnel，UN DocA/68/489，September 27，2013，para76; and UN General Assembly Resolution 69/133 (January 19，2015)，UN DocA/RES/69/133，para32在维和特派团开展维和工作遭遇危机期间，特派团的安全小组将承担如人员疏散、撤退等重要工作。因此，这一工作需要进一步加强，以满足规划、评估和业务需要。在执行任务期间，特派团往往不愿意将其安全官员借派给其他特派团，因为这可能会使其本身的任务面临风险。危机局势发生时，拥有较高技能水平的安全官的专业能力会体现出高价值，并且会对危机管理做出积极贡献。（二）情报战术情报对维和特派团极为重要，可以在一定限度上防止人员伤亡，确保人员和财产安全。维和特派团必须有能力将情报转化为促进安全的简单任务和行动。维和特派团并不缺乏收集情报的高科技资源，同时，经过联合国和平行动部的不断改革，维和情报已经纳入维和行动，成为一项有法规可遵循的工作。但是联合国维和人员素质参差不齐，有些在很大程度上缺乏基本的情报知识，尤其缺乏技术使用、情境意识、研判能力以及与民众沟通的能力。虽然有一些学者主张维和部队应该有更多的战术情报机构Haidi Willmot，Scott Sheeran，and Lisa SharlandSafety and Security Challenges in UN Peace Operations，https://wwwipinstorg/wp-content/uploads/2015/07/IPI-E-pub-Safety-and-Security-in-Peace-Opspdf，但应当遵守联合国维和行动的基本原则。情报的终用途是增强行动的安全性，确保行动效果达到预期目的。当情报信息充足可用时，维和部队不会选择冒进采取行动。系统地了解和评估安全局势，收集和分析信息，可对任务区安全形势形成一个综合、可靠的判断。良好的形势意识对于确保联合国维和行动中的军事人员、警察和民事人员的安全至关重要。Fiona Blyth， “UN Peacekeeping Deploys Unarmed Drones to Eastern Congo”，Global Observatory，February 27，2013，available at http://theglobalobservatoryorg/2013/02/un-peacekeeping-deploys-unarmed-drones-to-eastern-congo/拥有从维和任务区实地延伸到总部的专业和高效情报系统对于支持预防和反应行动、任务、计划至关重要。缺乏信息和分析意味着联合国的维和行动可能无法对特定威胁采取适当的保护措施，将危及联合国人员的生命，并破坏任务行动的效力。国际社会期望联合国提高维和行动的形势意识。过去，东道国和其他一些联合国会员国对联合国维和行动的中立性存在怀疑心理，认为为联合国维和行动收集的信息可能处理不当或被利用，United Nations，Final Report of the Expert Panel on Technology and Innovation in UN Peacekeeping，February 2015，pp22-25，wwwperformance-peacekeepingorg/因而对其施加了或明确或含蓄的政治和法律限制，并对联合国维和行动加以限制，因此，东道国的态度、主权和合法性是维和行动特别委员会（C34）讨论的核心。United Nations，Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations，UN DocA/63/19，March 20，2009，para42; C34 Report 2010，para43利用现代技术进行态势感知一直是联合国实践欠缺的领域。Permanent Mission of Rwanda to the UN， “Remarks by Permanent Representative，Eugene-Richard Gasana at the UN Security Council Briefing on Peacekeeping Operations”，June 26，2013，http://rwandaunorg/site/2013/06/26/remarks-by-permanent-representative-eugene-richard-gasana-at-the-un-security-council-briefing-on-peacekeeping-operations/卫星、无人驾驶飞行器、地面传感器和其他监控技术可以记录和传输图像并进行传播，这可以提高联合国维和人员对武装组织可能发动的袭击、军队部署和行动、车队保护和路线清除等情况的认知。然而，联合国维和人员要从收集到的信息中获益，就需要联合国工作人员、特派员或承包商在解释和处理图像方面具有专门知识，而维和特派团往往缺乏专业的分析人员。联合国维和技术与创新专家小组的报告已经详细讨论了许多对将新技术引入维和特派团的担忧。Government of the Netherlands， “The Netherlands to Contribute to UN Mission in Mali”，news release，November 1，2013，wwwgovernmentnl/news/2013/11/01/the-netherlands-to-contribute-to-un-mission-in-malihtml在无人驾驶飞行器（UAV）投放军事领域20年后，联合国驻非洲维持和平人员正在试图扩大使用无人机，以改善维和部队防御能力，更好地保护冲突地区的平民社区。即使在资金日益紧张的情况下，使用无人机仍是联合国主管维持和平行动副秘书长赫维·拉德苏斯（Hervé Ladsous）领导的“技术革命”的一部分，旨在使维持和平更加有效。这一新趋势为联合国驻刚果民主共和国、中非共和国和马里特派团引进了多种类型的无人机。预计在达尔富尔和南苏丹还会有进一步部署。与许多负责武装侦察和目标获取的军用无人机不同，支持联合国维和行动的无人机主要用于监视和态势感知。拉德苏斯说:“（有无人机）你可以更快、更果断地采取行动。”https://defense-updatecom/20160905_unmanned_peacekeepers_over_africahtml#:~:text=UN%20Peacekeeping%20forces%20are%20employing%20unmanned%20aerial%20systems，peacekeepers%20include%20surveillance%20aerostats%2C%20used%20for%20force%20protection无人机能够提供地面有关情况发展的实时图片，因此在保护平民方面能发挥更大作用。无人机通过改善维和人员的安全状况，通过事先对敌人的伏击或攻击发出警告来拯救生命，并可以通过在驻地延长停留时间提高东道国公民的安全信心。维持和平行动特别委员会呼吁联合国制定监测和监视技术政策，其中包括有“法律、业务、技术和财政方面的考虑，特别是有关国家的同意”，并要求更新评估在联刚稳定团部署无人机的经验教训Walter ADorn， “The Cloak and the Blue Beret:Limitations on Intelligence in UN Peacekeeping?”，International Journal of Intelligence and Counterintelligence 12，No4 (1999):442，这对今后在其他特派团中使用非常重要“Understanding and Integrating Local Perceptions in Multidimensional UN Peacekeeping”，2013，available at wwwpeacekeepingbestpracticesunlborg/PBPS/Library/Civil_Affairs_Survey_of_Pratice_Local_Perceptions_Nov_13pdf。卢旺达曾抵制部署无人机，其他国家也有类似的顾虑。Feinstein International Famine Center at Tufts University， “The Future of Humanitarian Action:Implications of Iraq and Other Recent Crises”，January 2004; see also，Dan Murphy， “In Iraq，Aid Group Favors Talk Over Barbed Wire”，Christian Science Monitor，December 18，2003然而，这并没有妨碍在马里稳定特派团设立一个新的军事情报单位，即信息融合单位，其主要任务是收集、处理和分析特派团的情报。荷兰还向马里稳定特派团提供了无人驾驶车辆和战斗直升机，其职能包括收集情况信息。在大多数联合国维和特派团中，态势感知工作集中在联合行动中心、联合特派团分析中心、安全情报和行动中心、军事（情报）小组，在某些情况下，还包括警察刑事情报单位。人道主义信息中心也可以在情报方面发挥关键作用。但这类组织各有分工，收集的信息比较分散，无法很好地协同工作，对日益恶化的安全局势缺乏统筹预警和预测分析。而联合国的态势感知行动也存在一些问题，包括缺乏行之有效的制度或架构、缺乏有经验的工作人员、信息分析与政治纷争之间缺乏客观评估、生产和传播不规范等。United Nations，Brahimi Safety and Security Report，para277联合国维持和平行动部于2012年底宣布，它打算在马里维持和平行动中使用无人机技术。Repof the Special Common Peacekeeping Operations，39，2012 Substantive Sess，Feb21，March 16，and Sep11，2012，GAOR，66th Sess，SuppNo19 (2012)，http://wwwunorg/en/ga/search/view_docasp?symbol=A/66/19随后，2013年1月，联合国宣布将在刚果民主共和国东部基伍省部署无人机，以提高人们对该地区风险的认识并提高威慑力。同时联合国在阿富汗、巴基斯坦和索马里持续使用武装无人机，“以提高态势感知能力”。但在联合国首次宣布部署时，该地区一些国家，如卢旺达表示强烈反对，认为“非洲不应成为海外情报设备的实验室”，Colum Lynch，UNWants to Use Drones for Peacekeeping Missions，Wash.Post， Jan8，2013，http://articleswashingtonpostcom/2013-01-08/world/36210223_1_laboratory-for-intelligence-devices-surveillance-drones-peacekeeping-missions但后来保罗·卡加梅（Paul Kagame）总统表示， “如果联合国认为无人驾驶飞机将有助于实现和平，那就部署它们。”SAPA，No Issue with US Drones in DRC:Kagame，IOL News，Jan21，2013，http://wwwiolcoza/news/africa/no-issue-with-us-drones-in-drc-kagame-11455627这种情况表明，联合国在东道国使用新技术时会遭遇东道国的反弹，而东道国全面接受新技术也需要一个过程。建立联合国情报系统的许多条件已经具备，2017年，古特雷斯领导下的联合国对维和情报进行了新的规范。联合国人员在任务区实地和总部的日常工作中收集信息可更多地利用现代技术。鉴于联合国维和行动部署在动荡的环境中，部分成员国对联合国维和行动内建立适当的情报系统也表示有条件的支持。这就需要特派团领导、总部领导和安全理事会确定情报系统的总方向，确保一致的敏感情报收集政策，建立一个共同的情报数据收集、处理、调度、使用平台，统一现有的态势感知情报机构，确保工作人员具有相关背景和专业培训，系统地执行信息处理协议，以及管理情报传播范围。这样，联合国人员的安全与安全保障、特派团的运作效力以及安全理事会的决策都将受益于建立一个专业高效的情报系统。联合国情报系统应该从任务区实地延伸到总部。主要服务对象应是特派团领导、总部领导和安全理事会。它应包括五项基本内容：一是总体领导能力和指导能力，制定适合联合国维和行动目标的情报收集政策；二是建立一个通用的情报整理分析平台；三是统一现有情报态势感知机构，聘用具有相关背景和专业培训的工作人员；四是系统地输出一致的情报产品；五是制定防止情报信息泄露的一般情报处理协议，并由专业人员管理情报产品的知悉范围。该系统应面向在任务区实地和总部一级通报预防和反应迅速的行动，支持规定、规划和业务活动。它应当为维和行动提供信息，确保维和人员及行动安全。一个结构良好、专业配备精良的情报系统进行高质量的评估以支持联合国的维持和平工作，将成为改善军事人员、警察和民事人员的安全与安全保障的有效措施。（三）任务的适当性在非常恶劣的条件下，没有明确目标的过度部署，如在公路上频繁地安排长时间、缓慢行驶的补给车队，会增加武装组织对联合国维和部队攻击的可能性。如果维和行动辐射面过大，会迫使任务中90%的作战能力用于护送车队和自我保护。这使得特派团没有能力集中力量解决当地问题，例如对当地的平民实施保护。（四）责任对袭击联合国维和人员的惩治，使其对不当行为承担责任，是确保联合国维和人员安全的重要保障。武装分子发动袭击后，如果逍遥法外，得不到应有的惩罚，联合国维和行动很可能被认为十分软弱，反而使其倾向于对无辜居民和联合国维持和平人员发动报复性攻击。因此，联合国应追查袭击、严重伤害和杀害维和人员及平民的武装组织和个人，将他们绳之以法。在发生安全事件后，联合国应立即做出强有力的反应，调动维和部队，建立一个特别行动项目，防止有罪不罚现象激发对维和人员及平民的暴力行为。同时，在高风险环境中，加强联合国人员与当地民众的互动，对惩处犯罪分子亦具有重要的防范作用。第三章联合国安全与安全保障框架第三章联合国安全与安全保障框架安全与安全保障对联合国维和行动的重要性往往被低估或误解。在这一问题上，国际社会关注度大，讨论颇多，但更多是从狭义的角度理解安全与保障这一议题，认为这一任务是以尽量减少伤亡和扩大法律保障为终目标。安全与安全保障具有战略影响，包括任务执行的效力、部队的生成、维和行动的演变以及联合国在维护国际和平与安全方面的作用，在国际和平与安全领域发挥着十分重要的作用。对于联合国维和领域相关的安全和安保问题，无论从理论研究还是从实践调查方面，要有一个清晰的认识，而在2017年联合国维和行动全面改革之前，尚未全面理解这些问题，也并未给予优先处理的地位。自联合国维和行动创立以来，其工作方向已从非武装的跨地区停火部队向综合多维特派团转变，这些特派团现在开展多种活动，并受权使用武力。维持和平人员经常在动荡的环境中行动，并受命保护平民。同样，除了维和行动之外，特别政治特派团的任务也日益复杂，并被部署到相对危险的局势中。UN General Assembly，Overall Policy Matters Pertaining to Special Political Missions:Report of the Secretary-General，UN DocA/68/223，July 29，2013; UN General Assembly，Overall Policy Matters Pertaining to Special Political Missions:Report of the Secretary-General，UN DocA/69/325，August 18，2014东道国脆弱的政权结构和复杂的政治争端造就了不稳定和威胁易扩散的环境。现实威胁的性质持续演变，对联合国人员的有针对性和不对称的敌对行为成为许多维和特派团经常遇到的情况。联合国内部的安全与安全保障框架是复杂和多样的。维和行动的安全管理因与联合国其他行动的安保管理分开供资，导致了低效甚至无效的组织和管理结构。维持和平和特别政治特派团提供的安全行动模式多样且随不同时间和不同国家而变化，危机应对计划和安排应具有可预测性和稳健性。其中的争议性问题，包括使用无人驾驶飞行器等信息收集工具、私营保安公司的参与以及维和部队的装备补偿率，特别是那些在高威胁环境中行动的部队的补偿问题。尽管《维和部队地位协定》 （Status of Forces Agreement，SOFA）和《特派团地位协定》 （Status of Mission Agreement，SOMA）中有明确规定，但各国国内法所承担的责任往往不清楚。要确保联合国安全与安全保障义务得到履行，并确保行动能够有效成为紧迫任务。围绕巩固联合国维和行动中的安全与保障责任，存在着广泛的利益汇合点，具有巨大的合作潜力。东道国对联合国人员的安全负有首要责任；出兵国/出警国有义务确保其所派维和人员的安全，并顺利地从联合国维持和平部署中返回。此外，联合国维和行动作为维护国际和平与安全的重要工具，引发了国际社会的更广泛关注，维和行动本身也发挥着持续有效性并不断演变。出于上述原因，对联合国维和行动中人员的安全与安全保障开展评估显得十分必要。关注这些问题将有助于：确保安全理事会选择适合其完成工作的工具，大会行政和预算委员会 （“第五委员会”）批准足够的资源，维持维和行动特别委员会（C34）审议并就国际社会关切的问题提出建议，使出兵国/出警国得到激励；秘书处积极规划和管理安全问题，特派团领导得到支持；重视对所有在联合国维和行动中任职的人员的服务，并将有效地履行对联合国维和人员的照顾义务。一、安全与安全保障的重要性安全与安全保障是联合国实施有效维和行动的重要组成部分。联合国维和行动部署到动荡环境中，而安全与安全保障显得尤为关键。其具体行动包括组建维和部队与维和警察部队；有效履行安理会授权的维和任务；在需要的时候保障安全和任务顺利实施。联合国管理和工作人员承受着众多风险因素，但是并非所有风险都能消除，因此，应切实减轻和管理现实风险。2008年《联合国人员和场所安全与保障独立小组报告》（又称《卜拉希米安全与安保报告》）指出： “安全是实现实质性目标的战略工具。”UN，Report of the Independent Panel on Safety and Security of UN Personnel and Premises Worldwide (Brahimi Safety and Security Report)，June 9，2008，para16改善联合国维和行动安全与保障有诸多益处。，能够更好地保护联合国工作人员，包括民事人员、军事人员和警察；第二，能够切实提高联合国工作人员的士气和纪律性；第三，能够减少使用资源，尤其是与安全事件后续行动有关的资源，例如调查、赔偿；第四，提升在高风险环境中部署维和行动的能力；第五，提高执行任务的效力；第六，增加人道主义行动者行动环境的宽松性；第七，提高联合国维和部队招募的可持续性。在联合国维和行动中，安全与安全保障首先是保护联合国民事人员、军事人员和警察免受安全风险的影响。这是联合国作为组织机构的基本责任和义务。其会影响工作人员的招聘、健康、士气，及生活福祉。Ian Richards，letter to the UN Secretary-General，August 19，2013，http://staffcoordinatingcouncilorg/attachments/article/188/2013%2008%2019%20LetterMemorialpdf可预防的安全事故如果发生，还可能引发针对机构甚至个人的责任追究和赔偿。Edward Kemp and Maarten Merkelbach， “Can You Get Sued? Legal Liability of International Humanitarian Aid Organizations towards Their Staff”，Security Management Initiative policy paper，Geneva:Geneva Centre for Security Policy，November 2011，p5; Koenraad Van Brabant， “HPG Briefing:Mainstreaming Safety and Security Management in Aid Agencies”，Humanitarian Policy Group Briefing No2，London:Overseas Development Institute，March 2001，wwwodiorguk/hpg/papers/hpgbrief2pdf联合国人员的安全与安全保障是有效执行任务的一个基本要素。理论上来讲，联合国应当而且有能力保护其工作人员和联合维和行动人员免受风险和威胁影响，并在他们受到威胁或攻击时及时做出反应。对安全和安保问题实施有效管理可增强人员的可移动性和行动信心。Claude Bruderlein and Pierre Gassmann， “Managing Risks in Hazardous Missions:The Challenges of Securing United Nations Access to Vulnerable Groups”，Harvard Human Rights Journal 19 (2006):63，65，69确保人员和行动的安全性的目的不是限制业务的开展，而是促进整个维和业务的顺利进行。走出联合国营地、进入东道国社区，在受影响地区内部和附近开展工作、显示存在，一直被视为进行有效政治对话、平民保护和人道主义行动的必要举动，但如果缺乏安全保护，这些行动在现实中往往难以实现。Refugees International， “DR Congo:Support Community-Based Tools for MONUSCO”，Field Report，May 3，2011，wwwrefintlorg/sites/default/files/050211_DRC_Support_Communitypdf ; Julie Reynaert， “MONUC/MONUSCO and Civilian Protection in the Kivus”，Antwerp:International Peace Information Service，2011，http://reliefwebint/sites/reliefwebint/files/resources/D11C9B161C343539C1257847004BF8BF-Full_Reportpdf因此，有学者提出，让联合国军事特遣队和组建警察部队维护安全，使行动机动性更强，并能够保持一种战斗姿态。这反过来又对构建安全可靠的行动环境产生积极影响，这样任务区的平民才能得到有效保护，政治进程才能更好地推进，人道主义行动者才能更有力地开展工作。如安全和安保方面存在问题，便会对维和部队和工作人员招募产生负面影响。由于出兵国/出警国在部署其人员参与联合国维和行动时，通常不与本国国家利益发生直接联系，因此国内对维和人员伤亡情况的承受能力有限。从维和行动实施环境来看，人员和物资损失的风险时刻存在，而联合国维和行动人员伤亡事件的发生，使得国际社会经常认为联合国无力降低这种风险，直接导致出兵国/出警国降低部署维和人员的意愿，并终降低联合国维和行动的可持续性。存在安全风险是许多发达国家不愿为联合国行动提供军事和警察力量的一个重要因素。例如，2013年戈兰高地安全局势不断恶化，由于联合国被认为无力管理安全风险，导致一些国家从联合国观察员部队中撤出。“Austria Begins Withdrawal from Golan Heights”，Al-Jazeera，June 12，2013，wwwaljazeeracom/news/middleeast/2013/06/201361271425112509html2014年，安全理事会维持和平工作组提出了若干建议，包括要求秘书长对针对维和人员的袭击进行报告。“Meetings of the Working Group”，wwwunorg/sc/committees/wgpko/meetingshtm秘书长随后在报告中承认，维和行动的不稳定性日益加剧，针对维持和平人员的敌对行为日益增多。UN General Assembly，Report of the Special Committee on Peacekeeping Operations，UN DocA/68/19，March 21，2014，para36几个出兵国/出警国还利用安全理事会关于维持和平和具体特派团的专题辩论来表达其关切。虽然成员国认为需要认真处理安全和安保问题，但对于如何解决这些问题，几乎没有达成共识。二、联合国系统的安全与安全保障〖*1〗（一）历史源起2003年8月，联合国驻巴格达总部发生爆炸事件，造成22名工作人员和访客死亡，这促使联合国开始认真反思系统内的安全和安保问题，随后发表了《联合国人员在伊拉克的安全保障独立报告》 （又称《阿赫蒂萨里报告》）。尽管联合国安理会并未授权在伊拉克部署维和人员，但这起针对联合国的袭击依然给联合国安全与安保工作敲响了警钟。2004年6月，联合国副秘书长路易丝·弗雷切特（Louise Fréchette）报告了为全面加强联合国安全系统、提高联合国安全协调员办公能力而发起的几项倡议。se Gilje stensen， “UN Use of Private Military and Security Companies:Practices and Policies”，SSR P3，Geneva:Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces，2011，pp18-19; Bruderlein and Gassmann， “Managing Risks in Hazardous Missions”，pp75-762004年12月，联合国大会通过A/RES/59/276决议，决定设立联合国安全与安保部。联合国安全与安保部负责对安保管理系统提供领导、业务支助和监督，确保工作人员的安全，并使联合国的方案和活动能够安全、有效地进行。因为联合国认识到“迫切需要建立一个统一和强化的安全管理系统，以确保联合国工作人员、联合国总部和主要工作地点以及实地的房舍的安全与安全保障”。UN General Assembly Resolution 59/276(January 17，2005)，UN Doc.A/RES/59/276，xi，4联合国安全与安保部的主要职责包括以下几个方面：一是通过确保对所有与安全有关的威胁和其他紧急情况做出连贯、有效和及时的反应，支持和促成联合国活动的有效开展；二是通过在全系统通用方法框架内建立协调的安全威胁和风险评估机制，确保有效缓解风险；三是在整个联合国系统制定高质量、行之有效的安全政策、标准和业务程序，包括适当程度的标准化；四是支持执行和监测这些安全政策、标准和业务程序的遵守情况；五是利用规模经济，通过集中指导招聘、甄选、培训、部署和职业发展，确保受到保障的人员在上岗工作方面成本效益。https://wwwunjobnetorg/organization/UNDSS2007年12月，联合国驻阿尔及尔办事处遭到恐怖袭击，造成17名联合国人员死亡，40人受伤。为此，2008年，《卜拉希米安全与安保报告》对联合国维和行动安全问题进行了详细阐述。报告指出，由于组织弱点和个人人为失误，联合国办事处很容易受到攻击。报告特别指出，需要建立一种“将安全视为共同责任”的组织文化。United Nations，Brahimi Safety and Security Report，p3报告的结论是，尽管更加重视安全和改革，并增加了安全和安保方面的支出，但实际效果仍然差强人意。2010年，联合国系统首席执行官协调委员会批准了一项总体政策转变，即从关注“撤出”转向“如何留下来”。UN General Assembly，Report of the Secretary-General:Safety and Security of United Nations and Associated Personnel，UN DocA/65/344，September 3，2010这一变化与《可接受风险准则》的制定密切相关。Jan Egeland，Adele Harmer，and Abby Stoddard， “To Stay and Deliver:Good Practice for Humanitarians in Complex Security Environments”，Policy and Studies Series，New York:OCHA，2011，p8将工作重点转……
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