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內容簡介: |
我国改革开放以来,环境税研究日增,但环境税立法进程中的诸多争议说明,环境税法基础理论问题的腹地尚待我们深入,而其中环境税法功能定位问题尤为关键。如Wintgens所言,如果说人之构建制度有如人之制造产品,那么,目的若既定(如为通话之目的制造手机),功能可否作多种设计(如手机在通话功能之外尚有其他功能)?答案则是各不相同的。我们注意到,环境税的规制功能获得了普遍认同,但其是否或应否具有收入功能则有分歧。其中有些学者认为,环境税收入功能可能缺乏稳定性基础;还有学者称,环境税为零是好的,在西方国家,“无收入功能”的环境税是普遍现象;类似地,一些学者认为,环境税法只需要规制功能即可,而不应具备收入功能。因对环境税功能存在认知差异,前述各方关于环境税立法的主张差别很大。陈清秀教授曾简略地指出,环境税当然能够获得税捐收入,同时,“不得以绞杀性租税方式课征,亦即不得以零税收为目标”。不过,总体而言,学界基本上没有就环境税法功能问题开展专门研究,前述对立意见双方往往是在讨论其他问题是顺带论及功能问题,双方也未就此展开辩论。
重视上述分歧,还具有普遍的理论意义。自庇古1920年提出环境税的理念雏形和初步原理以来,环境税成为不少国家税法体系的组成部分,各方都认同环境税法的立法目的是保护环境。但是,在环境税法的功能问题上,国外也存在较大的争议。比如,Pearce、Bovenberg和Goulder等提出的环境税双重红利理论以及Heerden发展的多重红利理论,均表明环境税可兼具加强环境规制、汲取收入、发展经济、公平分配等功能。就收入功能而言,Paulus认为环境税不能具有收入功能,Schuurman、Snape等则认为环境税具有收入功能。Fullerton的研究总结道,所谓环境税不能具有收入功能的说法是“过分夸大其词了”,无论是从逻辑上还是从事实上,都不能简单地下结论说环境税只能是非收入性工具。
而上述国内外的争议,其实又关系到税法学上的一个重要基础理论问题。Kruse、Tipke、葛克昌、黄茂荣等均指出,凡税皆须有收入功能,如果某项课征与财政收入完全无关,就可能不属于法律上的租税,或者有滥用租税形式之嫌。当然,一直以来也有学者认为税收未必要有收入功能,至少环境税就不必如此。可见,环境税法功能问题的研究还可作为税法基础理论的突破口。
理论进步能推动实践,理论滞后也影响实践。正如学者们所批评的,2016年通过的《环境保护税法》是“平移”排污费制度的结果,其在征税主体、税权配置、征税范围、税率、税收优惠等规则设计方面尚存不少问题。我们认为,这与前述环境税法的功能定位的分歧以及理论滞后是分不开的。
通过梳理庇古税的理论源流、比较各国环境税费制度,我们发现,环境税法在理论上具有规制和收入功能,在实践中也能发挥双重红利甚至多重红利。通过认真研判中国国情和未来发展趋势,我们认为,环境税法应当把握好功能定位,明确“规制—收入”复合功能,并以此红线为各项具体制度的建构提纲挈领。此前,“零税收论”等否定环境税法收入功能的观点在一定范围内比较流行,这恰恰是由于研究者执泥于过时的理论和经验、误判中国国情和各国立法趋势所导致的。然而,从加速发展方式转变的中国语境考虑,收入功能值得认真对待,一定的收入功能有助于筹集环境治理资金,也能为税制优化、分配公平提供制度性契机。
正因如此,我们在《环境保护税法》立法前就呼吁构建复合功能型环境税法,即便在当下这个“后立法时期”,《环境保护税法》没有、也不可能终结前述理论探讨。相反,《环境保护税法》更应当朝着复合功能型环境税法的方向演化,未来修法时,应当着力弥补此次立法的不足。
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