0第二章历次扩大背景下的欧盟地区政策改革
0欧盟地区政策研究:改革、效应与治理第二章历次扩大背景下的欧盟地区政策改革欧盟地区政策从萌芽、产生、发展到成熟，经历了近70年的历程，其间经过多次重要的改革。在这一章里，我们将具体讨论欧盟地区政策发展的几个重要阶段，着重探讨作为这些阶段划分标准的重要改革的内容。与此同时，正如有学者所指出的，正是欧盟的历次扩大使得欧盟地区政策的改革成为必要。 Charpin JeanMichel， lélargissement de lUnion européenne à lest de lEurope: des gains à escompter à lEst et à lOuest，la documentation franaise，Paris，1999，112因此，我们也将在本章的论述中着重探讨欧盟地区政策改革与欧盟历次扩大之间的内在关联。首先，我们将简单回顾一下欧共体“深化”与“扩大”的重要历史事件节点。一、欧盟（欧共体）深化：主要里程碑事件1欧洲共同体（欧共体）的成立1951年4月18日，法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡在巴黎签订了建立欧洲煤钢共同体条约（又称《巴黎条约》）。1952年7月25日，欧洲煤钢共同体正式成立。 1957年3月25日，这六个国家在罗马签订了建立欧洲经济共同体条约和欧洲原子能共同体条约，统称《罗马条约》（Treaty of Rome）。1958年1月1日，欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体正式组建。 1965年4月8日，六国签订的《布鲁塞尔条约》（又称《合并条约》）决定将三个共同体的机构合并，统称欧洲共同体。但三个组织仍各自存在，具有独立的法人资格。《布鲁塞尔条约》于1967年7月1日生效，欧洲共同体正式成立。 2欧洲单一市场（European Single Market）的建立1957年签署的、标志着欧洲共同体成立的《罗马条约》首次提出共同体的目标就是要建立共同市场（第2条）。但随着关贸总协定对关税的大幅降低，国际范围内以非关税壁垒措施为贸易保护手段的新贸易保护主义猖獗，加上20世纪70年代的经济危机，共同市场“从未真正变成现实”，甚至被戏称为“非共同市场”（Uncommon Market）。1986年，欧共体各成员国政府首脑签署了《单一市场法案》（Single Market Act），明确提出要在1992年12月31日前建成内部市场，该“内部市场应包括一个没有内部边界的区域，在此区域内，商品、人员、服务和资本的自由流通应予以保证”。这就是著名的“欧洲1992计划”（EC-92）。1993年1月1日，欧盟单一市场正式在当时的欧盟12个成员国启动。根据欧盟委员会和一般经济理论的解释，单一市场的实施预期有三个方面的经济效应。是资源配量效应。市场的扩大、竞争的加剧、资源的配置使生产效率得到提高，这是短期静态的效应。第二是增长效应。生产要素更快的积累、要素和商品更自由的流动以及科学技术方面更好的合作，将促进中长期的经济增长。这是长期动态效应。第三是产业重置效应。由于资源在欧盟范围内的更优配置以及商品和要素的更自由流动，产业于欧盟范围内也会在地理上重新定位。产业的地理区位变动会影响就业和收入，因此这也是一种收入分配效应。 尹翔硕：“欧洲单一市场对欧盟成员国贸易流动和产业区位的影响”，《欧洲》2001年第2期。3《马斯特里赫特条约》（Treaty of Maastricht）1991年12月9—10日，第46届欧共体首脑会议在荷兰的小镇马斯特里赫特（Maastricht）举行。经过两天的辩论，代表们通过并草签了《欧洲经济与货币联盟条约》和《政治联盟条约》，统称《欧洲联盟条约》，即《马斯特里赫特条约》。1992年2月7日，欧共体12国外长和财政部长在马斯特里赫特正式签署了该条约，条约正式生效。这一条约是对《罗马条约》的修订，它为欧共体建立政治联盟与经济和货币联盟确立了目标与步骤，是欧洲联盟成立的基础。该条约规定，在欧盟内部要求实现资本的自由流通，真正实现统一市场，并使经济政策完美地协调起来。条约规定：迟于1999年1月18日在欧共体内发行统一货币，实行共同的对外与防务政策，扩大欧洲议会的权力。《马斯特里赫特条约》的主要内容包括：（1）货币联盟阶段：期限为1990年7月1日至1993年，要求实现资本的自由流通，真正实现统一市场，并使经济政策完美地协调起来。第二阶段：从1994年1 月21 日开始， 主要是建立欧洲中央银行的雏形——欧洲货币机构。该机构主席由各成员国中央银行总裁以外的人士担任。第三阶段：早于1997年1月开始，晚于1999年1月1日生效。将逐步建立“真正的”统一货币和独立的欧洲中央银行，该银行由欧洲理事会和成员国中央银行总裁理事会任命的管理委员会领导，英国和丹麦获得不进入第三阶段的权利。（2）共同外交与安全政策将取代“欧洲政治合作”：在欧共体重要的领域内采取的“共同行动”仍需一致通过，但也采用特定多数投票（实施共同行动）的原则。欧洲联盟的武装机构——西欧联盟“将执行欧洲联盟在防务方面做出的议定”。条约终规定制定共同防务政策。（3）欧洲公民身份：欧洲公民身份的主要内容是，联盟侨民无论是居住在欧共体的哪个成员国，在欧洲选举和市政选举中都有选举权和被选举权。承认任何公民有在欧洲议会请愿的权利。（4）补充性：欧共体仅在专属自己的领域内，“在成员国无法令人满意地实现考虑采取的行动的目标时”进行干预。（5）欧洲议会：在制度方面，欧洲议会通过投票任命欧共体执委会，任命接受公民诉状的调停者，并可能成立调查委员会。在立法方面，扩大合作程序。在欧洲议会与欧洲理事会发生分歧时，通过调解程序共同决策。（6）欧共体执委会职能不变：但是由于任命方式改变，其地位有所提升。（7）司法与内政：与“共同利益”有关的问题（避难、移民、签证、警察）将需要以一致通过的政府间合作方式展开。（8）协调基金：设立该基金是为了在环境和基础设施方面援助贫困的地区。（9）新领域：在恪守辅助性原则的同时，欧共体可以在一些新领域（教育、公共卫生、职业培训等）进行干预。欧洲理事会可以建议成员国通过一些公约。（10）社会政策：签字国保证推动社会发展，促进就业。4《申根协定》（Schengen Agreement）1985年6月14日，德国、法国、荷兰、比利时和卢森堡五国在卢森堡边境小镇申根签署了《关于逐步取消共同边界检查》协定，又称《申根协定》其宗旨在于取消各成员国之间边境，自由通行，无限期居住。截至2011年12月，申根的成员国增加到26个：奥地利、比利时、丹麦、芬兰、法国、德国、冰岛、意大利、希腊、卢森堡、荷兰、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、匈牙利、捷克、斯洛伐克、斯洛文尼亚、波兰、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、马耳他、瑞士以及列支敦士顿。《申根协定》的主要内容为：（1）在协定签字国之间不再对公民进行边境检查；（2）外国人一旦获准进入“申根领土”内，即可在协定签字国领土上自由通行；（3）设立警察合作与司法互助的制度，建立申根电脑系统，建立有关各类非法活动分子情况的共用档案库。5欧元区（Euro Zone）的成立欧洲经济与货币联盟（European Economic and Monerary Union，EMU）是欧洲联盟的三大支柱之一。依据1970年提出的“维尔纳（Pierre Werner，卢森堡政治家）计划”，欧共体应在十年的时间里，分三个阶段把自己建设成在经济政策和货币政策上高度协调的经济与货币联盟。1971年7月1日，共同体在大大减缩了目标后，开始实施相关计划——建立“欧洲货币蛇形体系”，但由于受到相继爆发的美元危机和石油危机的冲击，蛇形体系成型后不久就崩溃了。1974年，共同体理事会再次做出决定，在更高的程度上使共同体各成员国的经济协调一致，以使共同体经济稳定、增长并实现充分就业。1979年3月13日，“欧洲货币体系”建立。这个体系有三个支柱：欧洲兑换联盟、汇率与干预机制、信用机制。这个体系的功能是创造了共同体内部货币关系的稳定，并因此为共同体经济的稳定发展打下了基础，但仅此而已。为了彻底消除共同体内部存在的对商品、资本和劳务自由流动的障碍，1989年6月，欧洲理事会马德里会议根据欧委会主席雅克·德洛尔（Jacques Delors）的报告，确定了建立经济与货币联盟的一般性基本原则；决定分三个阶段于1999年1月1日前逐步实现经济与货币联盟。从1990年7月，即计划的阶段开始，以实现成员国之间完全的资本自由流动，加强成员国在货币政策、经济政策领域的协调一致为目标。东欧政治形势的剧变和德国的统一，使这项计划大大加速。1992年《欧洲联盟条约》（即《马斯特里赫特条约》）的签订和1993年的生效，使计划按时于1994年1月进入第二阶段。1998年欧洲中央银行的建立以及1999年1月欧元的正式启动，使共同体建立经济与货币联盟的计划进入实质性的第三阶段。2002年1月欧元正式流通，并于当年3月成为欧元区国家的法定货币。欧元区共有19个成员国，包括德国、法国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡、爱尔兰、西班牙、葡萄牙、奥地利、芬兰、立陶宛、拉脱维亚、爱沙尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚、希腊、马耳他、塞浦路斯，人口超过33亿。受欧债危机影响，欧元区经济自2008年以来陷入持续衰退状态。2012年10月8日，欧洲稳定机制（ESM）启动，向债务缠身的欧元区主权国家提供贷款。6《阿姆斯特丹条约》与《尼斯条约》（Treaty of Nice）1997年10月2日上午，欧盟15个成员国的外交部长在荷兰首都阿姆斯特丹的王宫正式签署了《阿姆斯特丹条约》。《阿姆斯特丹条约》是继《罗马条约》和《马斯特里赫特条约》后的第三个欧盟条约，为建设“社会的欧洲”建立了法律基础。在共同外交安全政策方面，欧盟各国也表现出一定的政治意愿。但表决机制的改革并没有达到预期的目标。此次签署的条约附件中增加了法国、意大利和比利时三国于1997年9月中发表的共同声明。该声明明确指出，《阿姆斯特丹条约》在改革欧盟机构以加强欧盟决策权方面没有取得实质性进展。《尼斯条约》是欧盟15国于2000年12月在法国南部城市尼斯召开首脑会议时审议并通过的。2003年2月1日，《尼斯条约》正式实施，主要内容包括欧盟内部机构改革，从2004年起陆续接纳12个中东欧国家为新成员国需要解决的问题，以及欧盟扩大到27国后各成员国在欧盟委员会中占有的席位等。条约规定，暂定每个国家在欧盟委员会中占有一个席位，德、法、英、意、西五大国不再多派一名委员；重新分配各国在部长理事会的表决票数（德、法、英、意掌握的票数增加到29票，西班牙27票，波兰加入后也将拥有27票，荷兰13票，爱尔兰和丹麦各7票），当成员国达到27个时，总票数将为345票；欧盟各国部长共同决定一项措施时实行有效多数表决制，其比例将由原来的712％上升到739％，即255票；必须得到一半成员国的同意才能通过一项决策。7从《欧盟宪法条约》到《里斯本条约》2004年6月18日，欧盟25个成员国在比利时首都布鲁塞尔举行首脑会议，一致通过了《欧盟宪法条约》草案的终文本。同年10月29日，欧盟25个成员国的领导人在罗马签署了《欧盟宪法条约》。条约须在欧盟全部成员国根据本国法律规定，通过全民公决或议会投票方式批准后方能生效。如获得所有成员国和欧洲议会的批准，条约应于2006年11月1日正式生效。 从其内容来看，《欧盟宪法条约》是根据欧盟发展的新情况，对其基础条约进行的一次重新整理汇编，并改革了原有的部分内容。宪法条约文本里有约80%的内容是重复或重组表述现有条约规定，是对欧盟现有条约的继承，只有20%左右的内容是创新性规定，其中对欧盟的决策方式和机构设置等进行了重大变革。 2004年11月，立陶宛议会率先批准该宪法条约。2005年1月，欧洲议会批准了《欧盟宪法条约》。2月，西班牙举行全民公决，以767%的支持率通过了《欧盟宪法条约》，成为欧盟25个成员国中个以全民公决的方式通过该宪法条约的国家。但法国、荷兰两个欧盟创始成员国分别在2005年5月和6月的全民公决中否决了该条约，《欧盟宪法条约》从此搁浅。截至2007年6月，已经批准《欧盟宪法条约》的国家有16个，另有7个国家冻结或无限期推迟了批约程序。《欧盟宪法条约》失败后，欧盟领导人采取了更加务实的态度。在 2007年6月的峰会上，欧盟领导人成功消除了已批准《欧盟宪法条约》国家和未批准《欧盟宪法条约》国家之间的意见分歧，果断从新条约中剔除“宪法”字眼，并舍弃让人联想到“超国家”性质的盟旗、盟歌等，为新条约的诞生设定了蓝图。在此后的政府间会议架构下举行的谈判中，成员国采取了妥协的态度，尽量满足英国、爱尔兰、丹麦、波兰、奥地利、意大利等国的要求。这一系列让步终使条约在2007年10月正式获得领导人批准。《里斯本条约》保留了《欧盟宪法条约》的基本内容，但并不一定要经过全民公决，所以降低了被否决的风险。2007年10月19日，欧盟非正式首脑会议通过了欧盟新条约——《里斯本条约》。该条约于2007年12月13日由欧盟各国首脑在里斯本签署，随后交由各成员国批准。《里斯本条约》将取代2005年在荷兰和法国全民公决中遭否决的《欧盟宪法条约》。各国批准后，条约于2009年12月生效。但各国的批准进程比预想困难得多，一直到2009年11月3日，捷克总统克劳斯（Kraus）才宣布他已经签署了《里斯本条约》，成为27个成员国中后一个签署国，至此欧盟27个成员国已全部批准该条约。《里斯本条约》的重要内容包括：（1）设立常任欧盟理事会主席职位，取消目前每半年轮换一次的欧盟主席国轮替机制。主席任期2年半，可以连任。（2）将目前的欧盟负责外交和安全政策的高级代表和欧盟委员会负责外交的委员这两个职权交叉的职务合并，设立欧盟外交和安全政策高级代表一职，全面负责欧盟对外政策。（3）从2014年起，欧盟委员会的委员人数从27名减至18名，委员会主席的作用将加强。（4）欧洲议会的权力将增强。此外，议会的议席数将从目前的785席减至
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