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| 內容簡介： |
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本书对《政府信息公开条例》进行了全面的评估。全书的研究目标有两方面：*，《政府信息公开条例》有没有得到实施，有哪些实施措施？第二，《政府信息公开条例》的实施效果如何？以及政府信息公开的进一步改善还应该有哪些举措？
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| 關於作者： |
叶必丰
上海社会科学院法学研究所所长，兼任中国行政法学研究会副会长、上海市法学会行政法研究会会长，获国务院政府特殊津贴，入选教育部长江学者特聘教授、中宣部文化名家和中组织部万人计划等人才计划，入选上海市教学名师、获全国优秀教师宝钢奖。获教育部高校人文社科优秀成果二等奖两项，专著入选国家社科成果文库。主攻行政法学，参与我国行政法学学科体系、学术体系和话语体系的建设，集中研究行政法的理论基础和行政行为的一般原理;策源区域法制协调研究，关注国家治理体系、地方自主权和行政民主;兼顾司法意义和治理意义的行政法。
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| 目錄：
|
前
言 1
第一章
实施措施的统计分析 1
一、研究数据的检索和处理 3
（一）研究数据的检索 3
（二）研究数据的处理 6
二、《条例》实施概况 8
（一）国务院所属机构实施概况 8
（二）省级人民政府实施概况 15
三、国务院所属机构和省级人民政府的实施比较 19
（一）实施文件的内容类型比较 19
（二）实施文件法律位阶的比较 22
四、《条例》的实施态势 26
（一）各年份的整体比较 26
（二）实施态势的地方作用 29
五、各地方的实施比较 33
（一）各地方的实施数据及实施积极性分析 33
（二）地方实施状况与经济发达程度分析 43
（三）地方实施状况与需求关系 59
六、省级行政区的实施积极性分析 63
（一）省一级的实施有赖于省级职能部门的积极性 63
（二）较大的市实施《条例》更为积极和稳定 69
七、《条例》第37条的实施状况 82
（一）数据的检索 82
（二）对检索结果的分析 86
（三）第37条实施的总体认识 89
本章小结 90
第二章
综合性实施制度文本的分析 95
一、研究动机、样本和思路 97
二、综合性实施制度的总则 101
（一）综合性实施制度总则简表 101
（二）基于具体指标的分析 105
（三）基于总则的中央与地方比较 109
三、主动公开范围 112
（一）综合性实施制度主动公开范围简表 112
（二）基于具体指标的分析 115
（三）基于公开范围的中央和地方比较 118
四、不予公开范围 120
（一）综合性实施制度不予公开范围简表 120
（二）基于具体指标的分析 123
（三）
基于不予公开范围的中央和地方比较 125
五、主动公开方式 127
（一）综合性实施制度主动公开方式简表 127
（二）基于具体指标的分析 129
（三）基于主动公开方式的中央和地方比较 132
六、主动公开程序 134
（一）综合性实施制度主动公开程序简表 134
（二）基于具体指标的分析 136
（三）基于主动公开程序的中央和地方比较 139
七、依申请公开程序 140
（一）综合性实施制度依申请公开程序简表 140
（二）基于具体指标的分析 143
（三）基于依申请公开程序的中央和地方比较 145
八、监督与保障 147
（一）综合性实施制度规定监督与保障简表 147
（二）基于具体指标的分析 149
（三）基于监督与保障的中央和地方比较 151
九、各类规定的功能和影响因素 153
（一）各类规定的总体情况 153
（二）各类规定的功能 153
（三）各类规定的影响因素 154
本章小结 156
第三章
基于司法案例的评估分析 159
一、研究目的和方法 161
（一）研究目的 161
（二）研究方法 163
二、案件的省份分布与经济发展程度 167
三、当事人信息的统计分析 174
（一）被告和公开义务机关 174
（二）原告 178
四、案件审理信息的统计分析 179
（一）案件审结时间 179
（二）终审法院的级别 181
（三）胜诉率和上诉率 182
五、案例中争点的统计分析 184
（一）总体分析 184
（二）二级指标的细化 188
六、案例中高频法条的统计分析 191
（一）高频法律依据 191
（二）《条例》中的高频条款 192
（三）地方性规定的适用频次 194
（四）上海市规定的高频条款 195
本章小结 198
第四章
政府信息公开争议的司法态度 201
一、公开与否的司法态度 203
（一）案例解读和争点归纳 203
（二）是否准确或真实的司法态度 204
（三）重复申请的司法态度 205
（四）不予重复提供的司法态度 208
二、政府信息构成的司法态度 210
（一）职责要件的司法态度 210
（二）存在要件的司法态度 212
三、公开范围的司法态度 216
（一）应予公开的政府信息范围 216
（二）政府信息公开的排除范围 219
四、申请和公开的司法态度 227
（一）三需要的司法态度 227
（二）公开职责的司法态度 228
（三）公开方式的司法态度 231
五、依申请公开程序的司法态度 234
（一）申请程序的司法态度 235
（二）指导申请的司法态度 239
（三）处理申请的司法态度 241
（四）答复期限的司法态度 245
（五）提供环节的司法态度 245
六、监督保障的司法态度 248
七、政府信息功能的司法态度 250
（一）政府信息的证据功能 250
（二）政府信息可受审查 253
本章小结 253
第五章
申请政府信息公开的实验报告 257
一、申请政府信息公开实验之一 259
（一）政府信息公开申请概况 259
（二）行政机关的答复过程 261
（三）各区级行政机关答复情况的比较 266
二、申请政府信息公开实验之二 269
（一）政府信息公开申请概况 269
（二）行政机关的答复情况 271
（三）三个区域行政机关答复情况比较 277
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| 內容試閱：
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《政府信息公开条例实施状况评估和对策建议》[CLS2015FLSS-ZDWT05]系中国法学会专项重点委托项目。本课题现已完成研究任务，特就研究目的、研究思路、研究方法和研究过程略作说明和交代。
一、研究目的
美国早期的行政法学者古德诺，曾受孟德斯鸠和大陆法文化的影响，把立法看作国家意志的表达，把行政和司法看作国家意志的执行，因而行政和司法都是法的实施活动。但英美法系的通说认为，法律应该是一种补救法、以判例为重要渊源的法，因而也应当是一种法律职业人的法。对立法机关制定的非法律职业人的法，尽管已经获得与法律职业人法一样的尊荣，但他们更愿意将其看作一种制度。于是，法律适用概念替代了法律实施概念。
大陆法系学者认为，法律主要是一种法典法、权利法，因而需要国家组织实施，包括对法律进行统一的解释。社会主义法系一般认为是起源于十月革命。此前，大陆法系在沙皇俄国占主导地位。苏联革命者的目的之一，就是废除资产阶级的大陆法系，代之以新的社会主义法律秩序。他们实行改革的具体办法，就是在现行的大陆法制度和大陆法理论中强制推行社会主义的思想原则。在苏联和马克思主义的影响下，那些在成为社会主义国家之前都属于大陆法系的东欧各国以及其他一些国家，如古巴也进行了类似法制改革。
基于权利法、成文法和社会主义法的文化背景，俄国和我国法学上都有法律实施的学说。什么是法律的实施?简单地说，就是把宪法和法律的规定付诸实践，把文字的规定变为实际行动。法律规定的权利，依法去享受，法律规定的义务，依法去履行;法律禁止的不去做，法律允许的才去做;合法行为切实得到保护，违法犯罪行为一律受到追究。俄国学者则有更为理论化的概括。法的实现就是符合反映在法律中的意志的活动。它可以被视为过程和最终结果。作为最终结果，法的实现意味着在要求实施或放弃某些行为规范和要求之后实际发生的所有行为之间达到完全一致。法的实现作为过程可以从主观和客观两个方面来说明。从客观方面来讲，法的实现是指依特定的顺序、时间和地点，以某种方式来实施法律规范规定的合法行为。从主观方面来讲，法的实现表明主体在实施规定行为的时刻对被实施的法律要求、法的观点和意志的态度。
基于法律实施包括过程和结果两个方面，课题组所设定的本课题研究目标为：第一，《政府信息公开条例》有没有得到实施，有哪些实施措施?第二，《政府信息公开条例》的实施效果如何?当然，本课题也将结合评估，简要讨论如何保持良好的实施状态，政府信息公开的进一步改善还应该有哪些举措?
二、研究思路
一实施措施的研究思路
实施措施作为一种行为，涉及实施主体、实施行为形式、实施时间和实施内容四个方面。根据《政府信息公开条例》的规定，实施主体为中央和地方各级行政机关。这里的实施行为，并不包括政府信息的主动公开和依申请公开行为，仅指组织和推动《政府信息公开条例》实施的行为。它在形式上表现为文件，具有不同的法律位阶。实施时间可以表明实施工作的持续性及其态势。作为实施措施，并非变通规定或补充规定，不能超越《政府信息公开条例》的规定，不能与其相抵触。从所获取的实施文件来看，实施措施有综合性实施文件、专项制度的实施文件以及工作方案、工作总结和工作落实方面的实施文件。综合性实施文件，内容比较全面，包括重复性规定、概括性规定和细化规定三种类型。因此，有关实施措施的研究思路，可以图1来表示。
二实施效果的研究思路
实施效果即实施措施与《政府信息公开条例》的规定是否一致，不应该是研究者的简单判断，而应该是有关组织或公众的客观评价，如图2所示。但因为时间所限，课题组未组织大规模调查，而开展了小规模的体验式、实验式观察。同时，由于《政府信息公开条例》系行政法规而非法律，全国及地方人大常委会并未开展执法检查，课题组也未组织研究。课题组着重研究了法院对实施措施的态度，进行了适当的体验式观察。
对《政府信息公开条例》实施的对策建议，课题组不准备作为独立内容加以讨论，而将在评估中结合经验或问题一并阐释。
三、研究方法
一切研究之要务在于寻找到与其研究对象相适应的研究方法。对法律的评估大多采用实证研究，[9]通过逻辑归纳和概括得出结论。在真正的科学中，归纳方法占主导地位，它力图通过事实的观察和经验的积累使我们洞察事物的本质。本课题拟采用的实证方法具体包括：
一外部观察法
对行政机关采取了哪些实施措施以及效果如何，可以由行政机关来提供数据，也可以从外部来观察。外部观察法，就是研究者从行政机关以外的路径获取行政机关实施措施及其效果的数据，观察行政机关的实施状况。这也就是说，要把行政机关的实施措施及作用于外界的反映作为迪尔凯姆所说的社会事实，并作为物来考察，从而还原因果关系，揭示和发现规律。
互联网的发展和大数据的形成，为课题组的外部观察提供了可能。本课题的研究拟通过北大法宝V5数据库http：www.pkulaw.cn获得数据。北大法宝V5数据库建立的法律规范及规范性文件的数据库，以比较完整和准确的特点而为学界同人所认可。它的案例数据库尽管所收集的案例不够全面，但已是可能利用的最佳数据库。中国裁判文书网http：www.court.gov.cnzgcpwswIndex尽管更权威、全面，但却是从2014年开始收录案例的。本课题组所需要的是《政府信息公开条例》公布2007年4月5日以来的案例数据。基于比较的需要，本课题组也收集《政府信息公开条例》公布前地方探索政府信息公开而发生的案例。中国裁判文书网显然无法满足本研究的需要。仍有遗憾的是，现在还没有行政机关主动公开或依申请公开政府信息的数据库。这样，本课题组对实施过程的研究，也就仅限于对客观方面实施过程的研究。
二定量分析法
实证研究的一种重要方法，是以统计为手段的定量分析法。通过对社会事实的统计、定量分析来描述经验或规律。这样的研究既不是批判性的也不是构建性的，而是描述性、陈述性的。作为对实施状况的评估，课题组认为就不应该是改造事实而应该是说明事实。
统计、定量分析的一个重要问题，是对大量的数据进行归类，建立类型化指标。只有把社会事实放在一定的社会种下考察，才能确定它是正常的还是反常的。本研究所确定的归类或统计指标并不是课题组预设的，而是通过反复解读所发现的、数据本身所呈现的同类特征。实证研究必须始终如一地摆脱一切预断。实际上，这样划分事实的方法并不取决于社会科学家本人，即不取决于他的特殊才智，而取决于事物的本性。
当然，课题组之所以选择如研究思路所展示以及研究报告所说明的归类指标，是在于真正的实验方法主张不用那些只是由于数量特多才有证明力，并由此往往得出可疑结论的常见事实，而是愿意用不管数量多少，但本身具有科学价值和意义的决定性事实。但这样一来，分类就不能按照所有个体的全部特性进行，而必须根据从中仔细选择出来的少数特性进行。在这样的情况下，分类就不仅使我们能把已有的全部知识初步条理化，而且还有助于我们形成新的知识。
三比较方法
凡是科学，其目的都在于发现。凡是发现，都需要借助于比较。差异或共性、规律或异化、优异或落后，只有通过比较才能得以发现。课题组希望通过中央与地方、经济发达地区与欠发达地区、农村与城市，以及不同时间段等的比较，揭示不同主体的实施积极性、稳定性和偏好，解释影响实施积极性、稳定性和偏好的因素，发现纠纷聚集的行政领域，政府信息的需求群体，以及高被引法条等。
四个案分析法
司法案例不仅仅是法院对《政府信息公开条例》的适用结果，而且是法院对行政机关实施行为主观方面的实施过程的一种检验，可以视为对行政机关实施效果的一种评价。对司法评价的梳理，仅仅通过胜诉率等的统计是不够的，还需要进行个案分析，梳理、描述法院对具体问题的态度。
五体验式实验
为了了解公众对《政府信息公开条例》实施效果的评价，本应组织调查。但基于时间所迫和调查指标设计上的困难，课题组改用体验式实验。课题组指定成员负责向有关行政机关申请政府信息，对过程作详细记录，对所获数据进行统计分析，最后撰写实验报告。
四、研究过程
2015年3月18日，本课题得以立项。课题组于3月25日召开了课题启动会，设立实施措施、司法态度和政府信息申请实验三个子课题，并对任务进行了分工。4月完成了数据采集。此后的两个半月，几乎每周都举行一次课题组全体成员的数据解读会。在此基础上，逐渐梳理、形成了归类指标，开展分工统计，并撰写研究报告初稿。9月30日向中国法学会研究部请求中期检查。12月14日向中国法学会研究部汇报结项工作。在此期间，课题组一直在修改、完善最终研究报告。
本课题任务的分工如下按撰写章序：
曾刚：实施措施的数据采集、解读、论证，撰写第一章七、《条例》第37条的实施状况除外。
董明非：实施措施的数据采集、解读、论证，撰写第一章七、《条例》第37条的实施状况和第二章。
何渊：案例数据的采集、解读、论证，撰写第三章其中，第五、六部分与张洁莹共同完成。
张洁莹：案例数据的采集、解读、论证，撰写第四章。
王巍文：政府信息公开申请实验，并撰写第五章。
叶必丰：课题的整体设计，组织各子课题的讨论，指导数据解读和归类指标的设定，统筹课题研究的推进，对最终研究报告的全面修改、统稿，撰写前言。
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