余凌云清华大学法学院副院长，教授、博士生导师，公法研究中心主任。研究领域为行政法学、行政诉讼法学、警察法学。著有《行政法讲义》《警察法讲义》《行政法案例分析和研究方法》《行政契约论》《行政自由裁量论》《行政法上合法预期之保护》《警察行政强制的理论与实践》等十多部学术专著，在《中国社会科学》《法学研究》《中国法学》，以及International Journal on Minority and Group Rights 等刊物发表论文九十余篇。主持教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目、国家社会科学基金重点项目、教育部人文社会科学重点研究基地重大项目等多项课题，入选2007年教育部新世纪优秀人才支持计划，获得第六届高等学校科学研究优秀成果奖人文社会科学二等奖、第五届钱端升法学研究成果奖一等奖、首届中国青年法律学术奖（法鼎奖）等奖项。
一、 引言
一 从特权到权利Edward C． Fisher在1961年写就的专著中，详细考察了汽车自问世以来，挤占着传统路权，与车马、行人发生的冲突。对于这一新生事物，法院最初的态度是抑制。当时汽车设计、质量都不够好，汽车启动噪声大，在泥泞的道路上行驶，飞溅泥沙。法院在判案中要求汽车驾驶人负有很大的注意义务，不得惊扰车马、行人，如有妨碍之虞，要立即停止驾驶。后来才逐渐发展到承认各色人等都有平等使用道路的权利。阿肯色州Arkansas最高法院在1911年就认可了拄着拐杖的乞丐有着与开车的人一样的使用城市街道的权利The beggar on his crutches has the same right to the use of the streets of the city as has the man in his automobile。Cf． Edward C． Fisher, Vehicle Traffic Law, The Traffic Institute Northwestern University, 1961, p．11．对于这个观念的转变，Edward C． Fisher评价极高，他说： 二十世纪还远没有踏步向前，直到法院确认了所有人，不论是徒步还是使用合法运输工具，都有着使用街道和公路的平等与互惠权利，除非法规或条例规定，任何人都不具有优于别人的权利。Cf． Edward C． Fisher, Vehicle Traffic Law, The Traffic Institute Northwestern University, 1961, p．10．路权倒是平等了，但在当时，驾驶汽车却还是少数人的活动。所以，早在20世纪60年代，人们反复被灌输道，驾驶汽车只是一个特权，不是宪法保护的权利driving is a privilege, not a right guaranteed by the Constitution。Cf． Gerald S． Levin, Traffic Courts： The Judges Responsibility1960 46 American Bar Association Journal 146．现如今，这一论断已一去不复返了。随着汽车时代的到来，汽车走入寻常百姓家，它让人们出行更为便利，生活品质极大提升。驾车不再是奢侈，也不是少数人的特权，而成了民生的一部分，也成为一项法律应当保护的公民权利。科学技术的日新月异，汽车智能化的突飞猛进，让色弱、老龄、残疾等驾车门槛不断降低，驾车不再是一个遥不可及的梦想。二 汽车时代带来的问题在美国，1900年仅有8000辆汽车，汽车对大多数人来说只是一个传说hearsay。1930年是一个拐点，从1920年的9239161辆激增到125531999辆。之后，每年以1000万~2000万辆的基数猛增。Data from Edward C． Fisher, Vehicle Traffic Law, The Traffic Institute Northwestern University, 1961, p．3．到2010年，平均每千人中就有834人拥有登记机动车registered motor vehicles，加拿大为629人。该比例之高，在美洲居于前列。北美洲的机动车数量占整个美洲的近66%。Data from WHO, Road Safety Facts in the Region of the Americas, 2013．虽晚于欧美，也不及日韩，但中国也迎来了汽车时代。公安部交通管理局公开的统计数据显示，近五年机动车年均增量1500多万辆，驾驶人年均增量2000多万人。截至2014年年底，全国机动车保有量达2．64亿辆，其中汽车1．54亿辆； 机动车驾驶人突破3亿人，其中汽车驾驶人超过2．46亿人。全国平均每百户家庭拥有25辆私家车。2014年全国机动车和驾驶人迅猛增长新增汽车1700多万汽车驾驶人2780多万，载http：www．mps．gov．cnn16n85753n44494314473813．html，访问时间： 2015年8月16日。驾驶人数量位居世界第一，汽车数量居世界第二位。我国驾驶人总量突破3亿交通安全面临挑战汽车文明亟待加强，载http：www．mps．gov．cnn16n85753n44494314473797．html，访问时间： 2015年8月16日。汽车时代赋予了衣食住行中的行更多现代化色彩，人们出行更加便捷，时空距离骤然缩短，出行安全日益突出。可以想见，人的出行，离不开路，更撇不下车，道路交通事故频发也就自然不过的了。在美国，每年平均80万起，死亡率比朝鲜战争几乎高出7倍。Cf． Harold F． McNiece & John V． Thornton, Automobile Accident Prevention and Compensation195227 New York University Law Review 585．死亡人数相当于美军两个师equivalent of two Army divisions of Americans，Cf． Harold F． McNiece & John V． Thornton, Automobile Accident Prevention and Compensation195227 New York University Law Review 590．比如，1958年，因交通事故死亡的人数达到37000人，受伤1500000人，经济损失5500000000美元。Cf． Gerald S． Levin, Traffic Courts： The Judges Responsibility1960 46 American Bar Association Journal 143．日本在20世纪60年代也跃入汽车时代，人身损害案件飙升，1971年冲到战后的顶点，达12624起。Cf． Takao Tanase, The Management of Disputes： Automobile Accident Compensation in Japan1990 24 Law & Society Review 659．来自世界卫生组织的一项研究表明，全世界每年近124万人死于道路交通事故，2000~5000万人遭受非致命损伤。Cf． Global Status Report on Road Safety 2013： Supporting a Decade of Action． http：www．who．intviolence_injury_preventionroad_safety_status2013en ．
笔者一直想找却找不到全国每年道路交通事故纠纷的总数。2014年，适逢《道路交通安全法》实施10周年，我们从一组报道中发现了这样一组数据，全国道路交通事故从2003年的66．7万起下降到2013年的19．8万起，交通事故死亡人数从10．4万人，下降到近5年保持在6．3万人左右，重特大交通事故从2004年的55起下降到2013年的16起。十年道交法，改变了什么，载http：www．npc．gov．cnnpcxinwen20140430content_1861809．htm，访问时间： 2015年8月19日。上述统计是为彰显成就，显然仅统计了法定要求上报的道路交通事故，而大量频发的、通过自行协商、快处快赔解决的道路交通事故，应该不在统计之列。否则，数量之大，恐难以估算。倘若它们全都涌进法院，法官即便累死，也应接不暇。而且，交通事故的井喷，让城市交通变得更加脆弱，哪怕是一起轻微的刮擦事故，也极易造成拥堵。如何实现道路交通的安全与畅通，如何快速公正地解决事故纠纷，先是美日，后是我们，都成为一个无法回避、必须认真对待的问题。这又是一个宏大的话题。事故纠纷的解决，从价值取向上，不仅包含公正、权利保障，还有交通效率。从涉及领域看，贯穿着技术的、管理的、法律的层面。从法律的视角，又包括刑事的、民事的与行政的责任追究。从过程看，还关涉调查取证、责任认定、保险、调解、诉讼等机制。就笔者所擅长的学科领域，根本无力涉猎这么宽泛的选题，必须小心界定本书的研究范围。三 本书关注的问题本书关注的是道路交通事故纠纷解决的过程，至于刑事责任的精确认定、民事上的定分止争，以及行政违法的处罚，都处于过程的延长线上，是事故处理的结果，属于法律上的精算，这些都不在笔者的关注之列。通过浏览文献，以及与一些交警交谈获悉，保险对交通事故解决影响至深。但本书研究的立场，是为修葺《道路交通安全法》《道路交通事故处理程序规定》，所以，本书对保险的探讨，也仅从道路交通事故处理的视野，宏观审视保险的功能，择其关隘，泛泛论及，不求深入。经过多年制度积累，我国已形成了道路交通事故纠纷解决的基本模式与制度，且行之有效。我们面临的任务不是推倒重来，而是进一步的改善。诚如西方学者所言，我们的目标应该是，通过尽可能最简洁、最有效率的方式，快速实现公正Our goal should be the speedy administration of justice by the simplest and most efficient means possible。Cf． Harold F． McNiece & John V． Thornton, Automobile Accident Prevention and Compensation195227 New York University Law Review 613．因此，本书更关注的是，在这个过程之中，哪些机制能够促进事故纠纷公正快捷的解决。文中出现的交通事故事故纠纷事故处理责任认定等，均是指道路上发生的，只不过是为了简约，不泛指航空、航海、铁路等上发生的类似现象。特此说明。准确地说，可以引入或者改进哪些机制。当下，《道路交通安全法》《道路交通事故处理程序规定》均在酝酿修改之中，上述研究对于推陈出新应该有所裨益。
二、 比较视野下的纠纷解决面对着道路日益拥堵，交通事故频发，法院门前排着一眼望不到边的候审案件，摆在我们面前的问题，就是如何迅速地解决纠纷，这是日美在几十年前就遇到过的。本书选用的介绍日美的英文文献多是20世纪六七十年代，甚至更早些。笔者也想寻些新近的文献，却寻而不得，这很耐人寻味。文献看似陈旧，但那时却是美日先后步入汽车时代，私家车猛增，事故频发，或许，那时的问题那时就集中讨论干净了？但在笔者看来，那时的讨论比近期的材料对于我们可能更有用。他们当初头疼的问题现在轮到了我们，回望他们当年步履，应对筹谋，对我们定有启发。从有关文献看，美日的对策无非是，对已有诉讼制度进行改造，以适用形势需要。与此同时，适当地延展出诉讼外的解决机制，以及积极引入能收取促进效果的辅助机制，比如力推保险。但是，两国的具体做法却各有千秋，美国是以诉讼为核心的展开，日本是实施对纠纷解决的精细化管理。当然，我们更重要的任务是通过梳理，寻觅出两国的共同经验，因为它们蕴含着实践的智识，揭示出了某些规律性的东西。当我们的目光在比较之中来回逡巡，定会更加清晰地认识到我们未来的努力方向与目标。一 美国在美国，道路交通事故纠纷主要通过诉讼途径解决，区分交通违法制裁与民事赔偿，由不同法院管辖。交通法院traffic court负责裁判当事人是否有罪，应否给予罚款、吊证、监禁等制裁，也有人强烈批评实践中的监禁制裁，认为交通违法只是一种严格责任违法，不适用监禁commentators have heavily criticized the practice of allowing jail sentences for strict liability offenses。 Cf． Traffic Court Reform19684 Columbia Journal of Law & Social Problems 265．却不染指交通事故赔偿。也有人建议，交通法院也要受理民事赔偿请求。但是，Raymond K． Berg和Richard L． Samuels却以为不可，因为他们认为，刑事控告程序与民事赔偿程序是内在冲突的，比如，对方有过错、损失范围等都不是刑事控告程序中允许的理由。 Raymond K． Berg & Richard L． Samuels，Improving the Administration of Justice in Traffic Court19691970 19 De Paul Law Review 505506．很多州都建立了交通法院，形成了一支专门处理交通事故的法官队伍，法官称谓繁多。绝大多数案件都止于交通法院，极少上诉的。Cf． Geraldine F． Macelwane, The Traffic Court： The Most Important in Our System 195743 American Bar Association Journal 323．赔偿通过民事案件、侵权之诉解决，由州法院、联邦法院管辖。在纽约，当法院忙不过来时，上下级法院之间还可以临时调配法官Intercourt assignment of judges。Cf． Harold F． McNiece & John V． Thornton, Automobile Accident Prevention and Compensation195227 New York University Law Review 600．但是，20世纪五六十年代，美国法院也挠头于接踵而至的交通事故案件，诉讼拥堵court congestion不堪。一项研究显示，1951年，纽约南部the Southern District of New York，民事案件从提起到审结平均需三年。在哥伦比亚特区the District of Columbia，有陪审团的案件in jury cases，平均用时两年。Cf． Harold F． McNiece & John V． Thornton, Automobile Accident Prevention and Compensation195227 New York University Law Review 589． 根据Lucezai 1961年发表的一篇论文，在美国，地区法院拖延三年以上未判的案件有6200件，在州法院，审结案件所需时间，1959年是10个月，1960年超过了11个月，1961年就更长了。Cited from Geo． Savage King, Arbitration of Traffic Accident Claims1961196214 University of Florida Law Review 328, especially footnote 4．因此，变革势在必行。以诉讼中心主义为基本理路的改革，自然更多的是围绕法院展开。总体趋势是： 第一，加强对法院结构及诉讼制度的自身改造，化繁为简。第二，注意由诉讼到非诉的自然延展，分流案件。另外，美国对保险的定名止纷作用有着到位认识，以吊证为手段的实践也颇具成效。
为疏浚梗塞，决汨九川，加快诉讼步伐，减轻法院的压力，不少州也尝试一些变革。1 一些州，比如纽约，不认为交通违法是犯罪，也有一种建议，是用交通执法机构替代交通法院，该建议的障碍主要是，这种变革意味着不适用刑事程序，这恐怕会减弱刑事程序之中蕴含的对交通执法的强制效果the compelling force，移除对不负责任驾驶行为的阻遏作用remove the main deterrent to irresponsible driving。Cf． Traffic Court Reform19684 Columbia Journal of Law & Social Problems 261．而是赋予的一种严格责任the attachment of strict liability，是为了提高注意程度和效率的激励机制而已prod to stimulate increased care and efficiency。Cf． Traffic Court Reform19684 Columbia Journal of Law & Social Problems 255．再者，汽车时代之下，人们可以不和其他法院打交道，却很难不去交通法院。出入之间便为罪犯，这显然不易为社会、情感所接受。因此，对现有刑事程序和审理规则，便可以放手去做一些适当的减法。比如，纽约的一个立法草案中建议，不适用刑事程序中的排除合理怀疑标准proof beyond a reasonable doubt，建议采用清晰和有说服力clear and convincing标准。案卷排他规则the exclusionary rules一般只在有陪审团的案件中适用，在交通法院一般也不适用，后者需要对证据更灵活的采信姿态a more lenient attitude toward the admission of evidence。Cf． Traffic Court Reform19684 Columbia Journal of Law & Social Problems 264． 2 对于民事赔偿案件的审理，引入审前检查use of examinations before trial，建议放弃陪审，Garwood认为，在过失案件中少用陪审，也不会根本影响对这类的公正审判It may well be that the use of jury trials in negligence cases can be reduced without impinging upon the fundamental fairness of such trials．。Cf． Geo． Savage King, Arbitration of Traffic Accident Claims1961196214 University of Florida Law Review 339, especially footnote 53．加强诉前解决纠纷pretrial，Harold F． McNiece和John V． Thornton认为，发展诉前解决比改进诉讼程序还要更重要。 Cf． Harold F． McNiece & John V． Thornton, Automobile Accident Prevention and Compensation195227 New York University Law Review 612．通过仲裁解决小额赔偿请求，承认或放弃诸如维修费、住院费等事项的言词证据，由法院指定的医生出具医疗证明，努力消弭有关医疗证明上的纷争。Cf． Ella Graubart, A Change is Inevitable： Problems of Automobile Accident Litigation 195642 American Bar Association Journal 822． 成效也比较明显。比如，在纽约，1950年至1951年，通过诉前解决，近5000起案件中，40%得到解决，4%转到了下级法院。Cf． Harold F． McNiece & John V． Thornton, Automobile Accident Prevention and Compensation195227 New York University Law Review 601．美国也大量采用调解或者仲裁等非诉方式，分流法院的负担。在有的州，比如宾夕法尼亚州Pennsylvania，仲裁是强制的，是上诉的必经程序。更多的州主张自愿选择。Cf． Geo． Savage King, Arbitration of Traffic Accident Claims1961196214 University of Florida Law Review 347．调解或者仲裁为发现事实和惩处提供了更大的灵活性，也具有非正式、迅捷、经济，以及为有关困难提供救济机会等种种好处。Cf． Lawrence H． Cooke, The Highways and Byways of Disputes Resolution1980198155 St． Johns Law Review 626． 而且，仲裁也不需要陪审团。Cf． Geo． Savage King, Arbitration of Traffic Accident Claims1961196214 University of Florida Law Review 339．仲裁一般适用于民事赔偿。也有人建议，仲裁也可以适用到刑事责任上，只能适用于单个受害人案件，轻微违法，以及初次非暴力的重罪违法。Cf． Lawrence H． Cooke, The Highways and Byways of Disputes Resolution1980198155 St． Johns Law Review 626．毫无疑问，对于呆板僵化的法院审理程式，仲裁可以说是一场新的不流血的革命a new bloodless revolution。Keeton和OConnell更是赞赏有加，把仲裁的好处归纳了五大方面，包括减少额外成本cost reduction in premiums、更大地分散了损失赔偿greater distribution of loss payments、快速赔付当事人要求speedy payment of claims、减少法院拥堵reduction of court congestion、降低了欺诈的发生率lowering of the incidence of fraud。Cf． Gerald Aksen, Arbitration of Automobile Accident Cases19681 Connecticut Law Review 71．也有学者不甚认同这么多的优势，但至少不否认仲裁可以减少额外成本、更快满足当事人赔付要求。Cf． Lawrence H． Cooke, The Highways and Byways of Disputes Resolution1980198155 St． Johns Law Review 621，especially footnote 57． 与此同时，美国也充分认识到保险的重要性。从文献看，经历
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