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| 編輯推薦： |
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作者余文恭老师基于近年来PPP发展的政策和实践，对PPP模式的基本特征和相关概念进行了解读，独创PPP交易结构分析法，以PPP项目操作中各个主体之间的交易关系为主线，以PPP运作模式、付费机制、风险分配和提前退场等交易客体为对象，清晰而又系统地介绍了PPP的运作方式，有助于读者快速把握PPP操作的基本流程。
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| 內容簡介： |
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PPP交易结构贯穿了PPP项目的全过程，贯穿了一方案两报告，整合了所有PPP项目参各方的目的，因此我们可以这麽说，掌握了PPP交易结构，你就掌握了PPP的核心，因此希望就由本书的撰写可以抛砖引玉，让更多人了解PPP模式项目的顶层架构
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| 關於作者： |
现为上海段和段律师事务所合伙人、上海远基企业管理咨询有限公司高级顾问，是财政部PPP专家库专家、国家发展改革委PPP专家库专家、山西省PPP专家库专家、四川省PPP专家库专家、中国政法大学PPP中心法务委员会专家、一带一路中国仲裁院仲裁员。
曾任：发改委典型案例评审专家、河南省第三批PPP示范项目审议专家、安徽省住房和城乡建设厅PPP操作指南审议专家、江苏省法院建设工程审判研究班讲师
著有政府与社会资本合作项目政策与法律文件汇编》等。
创办公众号：PPP这群人，内有PPP教学视频，其中以PPP如何算钱？以及夹层融资与PPP基金两个系列视频最受欢迎。
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| 目錄：
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目 录
第一篇 概论 12
第一章 PPP模式基本特征 12
第一节 PPP模式特征的正面与负面表述 12
一、PPP模式特征的正面表述 12
二、PPP模式特征的负面表述 18
第二节 发改委第二批典型案例把握准则 20
一、前言 20
二、竞争性磋商的相关问题 21
三、可用性付费的相关问题 21
四、固定回报、明股实债与BT项目 21
第三节 财政部第三批示范项目评审标准 22
一、前言 22
二、财政部《第三批示范项目的评审标准》介绍 22
第二章 PPP模式相关概念 25
一、经营性项目、非经营性项目、准经营性项目 25
二、PPP模式与特许经营 27
三、传统基础设施领域项目、公共服务领域项目 32
四、PPP模式与政府购买服务 35
五、PPP模式与传统模式 36
六、PPP模式与国有资产与土地管理 37
第三章 PPP模式交易结构与结构化融资 38
一、交易结构的意义 38
二、PPP模式交易结构的意义 39
三、PPP模式交易结构的组成 40
四、PPP模式与结构化融资 43
第四章 PPP项目前期程序一---投资审批与报建程序 45
第一节 概述 45
第二节 投资审批程序 46
一、投资体制的基本原则 46
二、政府投资项目的审批程序 49
第三节 报建审批程序 51
一、报建审批程序的几个关键部分 51
二、PPP 工程总承包模式对报建审批程序的影响 54
第四节 北京市公共服务项目投资审批改革的试点 55
一、集体审议分别审批 56
二、优化流程简化程序 56
三、精简审批加强监管 57
四、实行告知承诺制 58
第五章 PPP项目前期程序二---PPP项目前期操作流程 59
一、概述 59
二、社会资本发起 60
三、初步实施方案与项目实施方案 62
四、财政承受能力论证 64
五、物有所值评价 69
第二篇 主要交易群 75
第六章 PPP项目合作主体一---政府方 75
一、由谁担任PPP项目的政府方 75
二、实施机构的类型 76
三、实施机构的义务 79
四、实施机构的权利 84
五、项目指挥部 86
第七章 PPP项目合作主体二---社会资本方 88
一、前言 88
二、由谁担任社会资本方 88
三、项目公司成立与投资问题的讨论 90
四、社会资本方与项目公司的签约程序 92
五、社会资本与项目公司的合同义务 96
第八章 PPP项目合作客体一---项目运作方式 97
第一节 概述 97
第一节 项目资产所有权归属问题的讨论 98
一、土地使用权的归属 98
二、项目资产所有权的归属 101
三、公共资产使用权概念的提出 102
第二节 建设期 运营期的项目运作方式 103
一、BOT模式的准备期 104
二、BOT模式的建设期 105
三、BOT模式的运营期 108
四、BOT模式的保修期 110
五、BOOT模式相关问题的讨论 110
第三节 运营期及改建期 运营期的项目运作方式 111
一、TOT模式的项目运作方式 112
二、O&M、MC模式的项目运作方式 115
三、ROT模式的项目运作方式 116
第九章 PPP项目合作客体二---付费机制 117
第一节 付费机制的定性分析 117
一、概述 117
二、付费主体 117
三、付费标的 119
四、计费方式 119
五、计价控制 121
六、调价公式 123
七、付费条件 124
第二节 付费机制的定量分析---谈财务分析的几个基本概念 124
一、概述 124
二、静态计算与动态计算 125
三、净现值 125
四、内部收益率 126
五、偿债备付率 130
第十章 PPP项目合作客体三---风险分配与提前退场机制 131
第一节 风险分配 131
一、风险的概念 131
二、风险分配的方式 132
第二节 提前退场机制 133
一、提前终止的事由以及效力 133
二、有关运营期提前终止PPP项目相关问题的讨论 134
三、强制接管 135
四、直接介入协议与提前终止 136
第十一章 PPP项目社会资本方的选择 138
一、概述 138
二、选择类型 139
三、《PPP采购办法》社会资本方选择程序 144
四、《竞争性磋商采购办法》社会资本方选择程序 149
第三篇 次要交易群 155
第十二章 结构化融资概述 155
一、融资的内涵 155
二、融资相关概念一---五个基本概念 156
三、融资相关概念二---项目资本金与股东贷款 159
四、融资的类型 163
五、结构化融资的类型 166
第十三章 股权融资与履约外包 168
一、概述 168
二、股权融资 169
三、履约外包与建设工程合同 174
第十四章 夹层融资一---私募股权基金 179
一、概述 179
二、类型 181
三、私募股权基金募集设立 184
四、私募股权基金管理 188
五、私募股权基金投资与退出 190
第十五章 夹层融资二---PPP基金 194
第一节 概论 194
一、意义与性质 194
二、类型 195
第二节 PPP基金交易结构 196
一、PPP基金参与下的股权交易结构 196
二、PPP基金的份额结构 197
第三节 社会资本方投资的PPP基金 199
一、社会资本投资PPP基金的份额结构 199
二、并表相关问题的讨论 202
第四节 政府方投资的PPP基金 205
一、发改系统基金与财政系统基金的差异 205
二、直接投资PPP项目政府投资基金的份额结构 210
三、政府引导基金的交易结构---以浙江省PPP基金为例 212
第十六章 债权融资一---银行融资 216
第一节 概述 216
第二节 固定资产贷款、流动资金贷款与项目融资 216
一、固定资产贷款 216
二、流动资金贷款 218
三、项目融资 219
第三节 银团融资 222
一、概述 222
二、银团成员 222
三、鼓励采用银团贷款的情形与贷款管理 223
第四节 并购贷款与政策性银行融资 225
一、并购贷款 225
二、政策性银行贷款 226
第十七章 债权融资二---债券融资 229
第一节 概述 229
第二节 证监系统监管债券---公司债 229
一、概述 229
二、种类 229
三、公司债发行条件与核准程序---以一般公司债为例 231
第三节 发改系统监管债券 232
一、企业债 232
二、项目收益债 235
三、专项债 238
第四节 银监系统监管债券---项目收益票据 241
一、概述 241
二、具体内容 241
第十八章 资产证券化 243
一、概述 243
二、企业资产证券化ABS 245
三、资产支持票据ABN 250
四、项目资产支持计划 252
第十九章 大资管融资 259
第一节 概述 259
第二节 保险资管业务 259
一、概述 259
二、保险一般类资管 260
三、保险组合类资管 261
四、保险资金间接投资基础设施 263
第三节 基金管理公司特定客户资产管理业务 264
一、概述 264
二、委托人 264
三、资产管理人 264
四、资产管理计划 265
五、投资标的 266
第四节 证券公司资产管理业务 267
一、概述 267
二、单一客户办理定向资产管理业务 267
三、多个客户办理集合资产管理业务 269
四、新八条底线 270
第五节 信托公司资管业务 275
一、概述 275
二、集合资金信托 275
三、私人股权投资信托 276
四、财产权信托 277
第六节 商业银行资管业务 278
一、概述 278
二、商业银行个人理财业务 279
三、银行与金融同业间的合作 280
第四篇 结语 283
第二十章 PPP模式交易结构分析法 283
第一节 概述 283
一、你的PPP项目开花了吗？ 283
二、PPP模式交易结构分析法 283
第二节 PPP模式交易结构 285
一、PPP模式交易结构总图的绘制 285
第三节 PPP交易群 287
一、概述 287
二、交易主体、数量与性质 288
三、项目运作方式 293
四、付费机制 295
五、如何绘制PPP交易群分图表 296
第四节 股东融资交易群 301
一、概述 301
二、第一层投资人权利结构 301
三、第二层投资人权利结构 303
四、如何绘制股东融资交易群分图表 303
第五节 履约外包与债权融资交易群 306
一、履约外包交易群 306
二、债权融资交易群 307
第二十一章 各方参与PPP项目的几点建议 308
一、概述 308
二、政府方参与PPP项目的困难与建议 308
三、社会资本方参与PPP项目的几点建议 310
四、融资机构参与PPP项目的几点建议 311
附件一：政策法规汇总表（含简称） 313
PPP基础性政策法规 313
PPP融资性政策法规 316
附件二：PPP图表汇总表 320
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| 內容試閱：
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序
PPP模式在中国并非新鲜事物。在中国经济进入新常态以来，在政府投融资体制改革的背景下，PPP模式在近三年内实现了大发展，截至2017年2月份，国家发改委PPP项目库中储备的项目总投资已经超过15万亿元，我国一跃又成为全球PPP项目体量第一大国。然而在PPP模式如火如荼发展的今天，对于其实质和核心，无论是政府部门、社会资本还是专门从事PPP项目专业服务的第三方中介，都难以说已经形成了一个全面正确的理解和认识。对于没有参与过PPP项目或者经验较少的人来说，PPP交易结构的复杂性更是令人挠头抓耳，避而绕之，导致目前很多PPP项目未体现提供公共服务的实质 和运营的核心。
《PPP模式与结构化融资》一书正是写在PPP发展新纪元的三年之际，作者余文恭老师基于近年来PPP发展的政策和实践，对PPP模式的基本特征和相关概念进行了解读，独创PPP交易结构分析法，以PPP项目操作中各个主体之间的交易关系为主线，以PPP运作模式、付费机制、风险分配和提前退场等交易客体为对象，清晰而又系统地介绍了PPP的运作方式，有助于读者快速把握PPP操作的基本流程。
正如本书的题目所显示的，《PPP模式与结构化融资》还是一本PPP项目融资的操作手册，全面介绍了PPP项目涉及的股权融资、夹层融资、债权融资、资产证券化等各种融资工具。尤其地，对于不同投资主体设立的PPP基金的区别、运作架构和意义做了比较说明。本书还积极探讨了险资、基金、证券、信托等金融机构所管理的资产如何投资PPP项目的问题，对于金融机构参与PPP项目以及PPP项目融资工具的创新带来一些新的思路。
作为专注于构建PPP知识百科的独立微信公众号PPP知乎ID：PPPwiki，我们有幸为本书开设专栏每周连载，将余文恭老师的实践经验和深入思考分享给11,0000 PPP关注者，提升对PPP的认知，推动PPP在国内的良性发展，这亦是PPP知乎创建的初衷和目的。
在这个PPP热火朝天的时期，如果说一定要推荐一本接地气、涨姿势、专业而又系统地介绍PPP交易流程和融资方式的书，那一定是非《PPP模式与结构化融资》莫属。
PPP知乎
2017年3月1日星期三
第一章PPP模式基本特征
第一节PPP模式特征的正面与负面表述
一、PPP模式特征的正面表述
很多文献试图对PPP进行定义，但是我们发现不同的文献所定义的PPP内容差距很大，而且不管哪一种定义方式，都无法全面完整地涵盖PPP的范围，这是因为当初PPP概念提出的时候，是从公共服务管理角度提出的一种理念，并不是依据法学方法，从法律概念的角度，严谨定义概念的核心与边陲，再加上PPP这个概念还处在不断发展的阶段，因此从学理上定义PPP是有一定的难度的。
基于以上的理由，笔者不采用概念定义的方式来描述PPP，而采用特征的方式来描述PPP。所谓采用特征方式描述的意思就是说，只描述PPP概念的核心部分，而不描述PPP概念的边陲部分，因此只要具体事实落在本文所描述的核心范围内，应该就属于PPP模式的范畴；至于对于边陲部分的描述（例如BOO模式），并不是不重要，而是目前技术上界定有一定的难度，因此这个部分的问题只能有赖于未来学术的持续发展与研究来解决。
由于PPP模式是一种合作模式，因此对于PPP模式的特征，本书以合作为核心，从几个方面来展开描述，具体可以分为正面表述与负面表述，以下先以正面表述的方式讨论。
（一）合作主体
PPP模式是政府主体与市场主体a合作的一种模式，为何强调是政府方b与市场主体合作？这必须从过去传统模式中所发生的问题谈起。所谓传统模式是指由政府方自己提供公共服务的一种模式，在过去传统模式的实践中，发生了公共服务效率不高，政府方债务越来越高的情形，为了解决这个问题，政府方从市场引入好的管理、创意以及资金，由市场主体来帮政府方提供公共服务，以解决过去传统模式所发生的问题，这就是PPP模式为何强调是政府方与市场主体（或称社会资本方）合作的原因。基于上述的理念，我们可以延伸出以下几个角度来讨论。第一个角度。采取PPP模式后，政府与市场的界限有了改变，形成了国退民进的情形，也就是说政府方不再像过去一样，什么事情都揽在自己身上做，政府方只做自己擅长的事，而把市场擅长的事交给市场做，由于政府方把很多事情都交给了市场，只留下了政府方的核心任务c，因此政府方卸下了很多不必要的负担，让合适的人做了合适的事情后，公共服务的效率得到了提升。因此我们说将大政府方转变为小政府方，是推动PPP模式一个很重要的理念。
a 现在PPP相关政策文件称市场主体的正式用语为社会资本方。
b 本书所称的政府方泛指人民政府或实施机构，本书所称的社会资本方泛指社会资本或项目公司。
c 所谓政府方的核心任务是指只能由政府方自己做，不能交给市场做的事情，也就是不能采用PPP模式的事项，这些事项的范围包括国家强制力，例如军队、警察，或是政府方组织的核心职能，例如行政、立法、司法等。
第二个角度。采取PPP模式后，政府方的角色有了改变，从过去公共服务的提供者，转变为公共服务的购买者与监督者。在PPP模式中，提供服务的人是市场主体而不是政府主体，很多PPP项目的政府方没有清楚地认识到这点，依然以传统模式的心态做PPP项目，例如：在传统模式中政府方是项目的建设方，而在PPP模式中项目公司才是项目的建设方，但是很多政府方在PPP项目中坚持自己是项目的建设方，要求承包商应听从政府方的指挥，当然这种操作方式和PPP的理念是相违背的，因此笔者建议政府方在PPP模式中应该要学习放手，管该管的事情，不该管的事情，让项目公司享有一定的空间并且承担相应的责任。
第三个角度。由于PPP模式强调政府方与市场主体合作，不是政府方与政府方合作，因此区分谁是政府方谁是市场主体，就成为很重要的事。在西方国家区分这件事并不十分困难，那是因为西方国家政府方与市场的界限很清楚，谁是政府方谁是市场主体很容易区分，但是国内的情形是政府方对于市场管制涉入甚多，政府方与市场的界限并不十分清楚，因此如何界定政府方与市场主体，就成为国内PPP制度中一个很特殊的环节。目前这些问题集中在国有企业与融资平台公司，应定位成政府方或是社会资本方。如果是政府方，不需要经过采购程序，应代表政府方行使政府方职能，履行政府方在PPP协议中的权利与义务。如果是社会资本方，需要经过采购程序，经一定的程序中标后组成项目公司，履行项目公司在PPP协议中的权利与义务，有关这方面的问题，我们会在后续的章节中展开说明。
（二）政府方目的
政府方采取PPP模式的目的，最主要就是购买社会资本方所提供的公共服务，因此购买公共服务是政府方采取PPP模式的一个首要目的，围绕着这个目的可以区分为公共性质、服务性质及购买性质三个环节来说明。
1.公共性质
政府方必须是购买公共服务才能采取PPP模式，如果政府方采购非公共服务，例如纯粹的地产项目，就不能采用PPP模式。虽然PPP模式强调以公共服务为核心，但是这并不代表整个服务内容必须是公共服务才可以。目前政策上允许项目 物业模式，也就是项目中允许有一部分公共服务加上一部分的物业，通过物业的收益来补贴项目投资的支出，这种方式是通过资源补贴减少政府方财政预算的支出，但是操作上必须注意，公共服务才是主角，应谨防出现小项目 大物业这种物业喧宾夺主的情况。
由于PPP模式强调服务的公共性，因此有些制度安排上会特别考虑公共服务的特殊需求，例如法规上规定当项目公司发生无法提供公共服务的情形时，政府方可以以单方的公权力以及强制力，强制接管项目资产，并由政府方运营提供公共服务，使公共服务可以持续不中断；或是公共服务使用者的收费价格，必须经政府方审议以及听证会的程序确定，项目公司不可以单方定价；或是项目资产性质属于公法上的公物，不能自由地流通、转让、处分等等，这些特殊的环节都充分凸显出公共服务的特性。
2.服务性质
由于PPP模式是政府方购买服务模式，政府方购买的内容是服务而不是工程，政府方付费时计算的是服务量，支付的是服务费，政府方付费时不是计算工程量，不是支付工程款，因此服务是PPP的核心，PPP项目的重点在运营而不是在建设。因为有了运营项目的全生命周期都交由项目公司操作，项目公司才能进行全项目的优化，进而节省项目成本，建设只是提供服务的一个过程与环节，政府方监管的重点在运营期而不是在建设期，没有运营期的项目、只有一点点运营内容的项目，或是通过抽屉协议将运营返包给政府方的项目，都是与PPP模式的精神相违背的。
推行PPP制度的目的是为了改善传统模式提供服务效率不高的情形，所以相关法规要求，PPP项目必须要通过物有所值论证，证明采取PPP模式服务效率改善了，项目才可以采用PPP模式。很多反对PPP模式的人，他们主张从PPP模式内部收益率来看，PPP模式的融资成本比其他融资方式都来得高，反而给政府方带来更大的负担，因此反对政府方采用PPP模式。这种说法其实是有欠考虑的。相比其他融资工具（一般是3%~5%），实践中PPP模式的全项目内部收益率（一般是6%~8%）确实比较高。但是PPP模式是无担保表外的融资，其他融资是需要担保表内的融资，因此PPP模式融资利率稍高是正常的。此外，你不能只看到PPP模式中多的部分，也就是内部收益率高于其他贷款利息的部分，还必须看到PPP模式中少的部分，也就是项目公司以市场化管理节省成本的部分，经过一加一减后PPP模式总的成本只要低于传统模式，PPP模式就值得采用。
3.购买性质
政府方推动PPP的过程中是同时禁止继续使用BT模式的，为何要禁止BT模式？这是因为BT是一种表内融资模式，承包商垫资施工竣工验收合格后，承包商与政府方之间就进入了类似借贷的债务关系；而PPP模式是一种表外模式，项目公司竣工验收后，项目公司与政府方间不会进入借贷的债务关系中。
为何PPP模式可以做到表外融资？这是因为PPP模式是先投资后买卖的一个过程，所谓先投资是指社会资本投资成立项目公司的过程，而后买卖是指由政府方付费和项目公司购买服务的过程。为何特别强调先投资后买卖？这是因为社会资本投资并成立项目公司后，由项目公司对银行贷款，政府方对项目公司不控股，因此项目公司的债务不会合并到政府方的财报中，而未来政府方对项目公司购买服务，政府方的付费条件基本上和服务的绩效捆绑，不是和工程竣工验收捆绑。即便工程竣工验收后，政府方与项目公司也不会进入债务关系，而是进入服务的买卖关系，因此PPP模式不会出现BT模式表内融资的情形，进而改善政府方债务的情形。
（三）社会资本方目的
PPP项目对于社会资本方的意义和政府方刚好相反，社会资本方投资PPP的目的在于卖公共服务，因此卖公共服务是社会资本方的核心目的，而我们之前说过PPP模式是先投资后买卖的过程，这个过程可以更细致地分解成两个部分，第一，投资才能贷款：社会资本投资成立项目公司，才能由项目公司对银行贷款；第二，买卖才能回报：项目公司通过贩卖公共服务收取服务费用，并获得投资回报。以下就这两部分展开说明。
1.投资才能贷款
项目公司的融资方式，一般分为股权融资与债权融资，股权融资指的是社会资本对于项目公司的出资，债权融资指的是融资机构对于项目公司的债务性贷款融资，唯有这两种融资方式能顺利完成，项目才能推进；而从债权融资的角度，银行贷款的基本条件，通常要求项目必须有稳定的现金流，银行才有可能放款，因此确保项目现金流的稳定，成了非常关键的问题。目前PPP项目中有关确保现金流稳定的保障性制度包括中长期的财政计划、分层次的付费机制、上级的扣款制度等，本书会在后续的章节一一为各位介绍。
2.买卖才能回报
关于社会资本方获取回报的问题，我们第一要探讨的是，PPP模式中社会资本方所获取的回报性质是什么？由于PPP模式的性质具有投资与买卖的性质，项目公司必须通过有效的管理节省成本与控制风险，才有机会获取回报，项目公司如果管理不善不但没有收益还有可能亏钱，因此项目公司所获取的回报的多寡取决于管理的情况，性质上属于不固定回报，也因为回报不固定才能激励项目公司做好管理。相关PPP政策禁止项目中有固定回报、回购以及明股实债等固定收益变相融资的情形，其目的就是为了让项目公司承担项目管理的风险与责任。第二个要讨论的问题是，讨论回报时，我们必须同时考虑风险承担的问题，也就是说一个项目的投资风险越高，投资回报也会跟着提高，投资风险低，投资回报也相对较低，同理，由于项目采用不固定回报所承担的风险，高于项目采用固定回报所承担的风险，因此PPP项目的回报一般要高于中长期的贷款利率，才能吸引社会资本方投资。
（四）合作基础
PPP项目中双方当事人的目的是相反而互补的，政府方想买公共服务，社会资本方想卖公共服务，一个想买一个想卖，双方就有机会达成交易并且履行，但是交易可以顺利进行有个很重要的因素，就是双方必须诚信，谈好的事要能够做到，如果没有诚信，谈好的事可以随时不认账，交易就很难进行下去，因此一般我们会通过合同来确保交易的效力。合同在这里有两个功能，一个是双方谈好的事，可以留下记录，也就是白纸黑字双方不能耍赖；另一个是双方谈好的事，可以赋予一个法律上的效果，谁要是不遵守可以通过一定的法律程序执行，我们称之为合同拘束力。
以合同作为PPP项目合作的基础，我们有以下几个问题要展开来说明。
1.诚实信用原则
诚实信用原则是合同的帝王条款，不遵守诚实信用原则，合同就难以运作下去，由于PPP模式是以合同作为双方合作的基础，因此合同能顺利运作，才能确保PPP项目可以顺利运作。其实在市场上交易，合同精神已经深植人心，无须多言，但是对于政府方而言，到市场上购买公共服务进行交易却是一个很新的尝试。过去政府方采取传统模式由自己提供服务，属于单方的行政行为，也就是要怎么做都是政府方自己说了算，政府方用自己的规则，做自己想做的事，如果政府方反悔了不想做了，可以随时终止，不需要特别对谁负责；然而现在采取PPP模式后，政府要以市场的规则，通过双方谈判以及交易行为，来换取服务；政府方从高高在上的位置，变成了和社会资本方平等的位置，另外基于行政一体原则，下届政府方也必须承接上届政府方的合同义务a，不能不认账，合同的内容也是双方共同确定的，不像过去政府方自己可以单方制定一个文件来规范一切，对政府方而言，不再是政府方自己想怎么做就可以怎么做，因此在PPP领域，政府方的心态必须做出调整，政府方要成为市场上大家可以信赖的交易主体，就必须遵守市场的规则，例如平等、诚信、合作等原则，政府方必须重视合同，必须知道合同的内容有时候比政策、法律、法规还重要，只要合同的内容没有明显的违规，当事人所约定的合同内容，就成为双方交易的最高规范性文件。
2.PPP合同的性质
合同有多种类型与性质，PPP模式应该选择哪一种性质的合同，也是很关键的问题。目前对于PPP合同的性质存在几种说法，有人主张是私法合同，有人主张行政合同a，还有人主张私法与行政的混合合同。笔者认为这三种性质的合同，最不可行的是混合合同，因为这样的主张不但不能解决问题，反而制造问题，如果混合合同的说法成立，则合同的哪一部分适用私法，哪一部分适用公法，必然使问题变得更为复杂。至于私法合同与行政合同哪一种合同性质比较适合PPP合同，笔者认为私法合同比较适合我国目前的情况，最主要是因为：第一，我国目前对于行政诉讼的法律结构不完整，只能民告官，不能官告民，因此如果将合同定性为行政合同，当项目公司违约时，将不利于政府方通过诉讼程序进行救济；第二，我国目前针对行政合同没有专门的立法，因此有关行政合同有别于私法合同的特殊法理，并无相关法律法规可以适用。
3.PPP合同的调整
PPP合同是个长期合同，合作期间按照目前的法规规定，最长可以达到30年，如果要求合同当事人能预想未来合作期间可能发生的各种问题，并且在合同中预先约定，这是相当困难的。因此在合作期间发生不可预见的情况，双方如何通过协商谈判来调整合同，或是依据情势变更原则进行合同的调整，或是客观条件变化太大，合同已经没有调整的空间，必须提前终止合同，这些问题都值得进一步研究与讨论。
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