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本书为湖南省教育厅重点科研项目我国保障性住房政策的网络性问题研究（项目编号14A018）和湖南省哲学社会科学基金项目保障性住房建设中的AS融资模式研究（项目编号12YBB026）的研究成果。
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| 內容簡介： |
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在全面系统研究了政策网络理论的产生背景、发展路径、学术前沿和*研究成果基础上，首次在政策网络理论视角下全面系统研究了中国保障性住房政策的网络性问题：一方面，构建了保障性住房政策网络的基本理论框架；另一方面，结合实际分析了中国保障性住房政策网络的结构及其特征，运用实证方法研究了中国保障性住房政策网络各类型存在的问题。*后，结合实际，根据政策网络理论创新性地分析了完善中国保障性住房政策网络的对策建议。
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| 關於作者： |
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曾广录，男，教授，经济学博士，毕业于北京师范大学，主要研究方向：公共产品与公共政策领域。近年在《体育科学》《当代财经》《财经理论与实践》《中国社会科学院研究生院学报》《湖南大学学报》《探索》等刊物上发表学术论文30余篇，主持和参与*和省部级课题10余项，著作4部。先后获长沙市社会科学优秀成果奖、中国会展经济研究会优秀成果奖、湖南省优秀社会科学学术著作出版立项资助奖。
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| 目錄：
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目录1绪论1
11问题的提出与研究意义1
12基本概念界定5
13文献综述8
14研究思路与方法21
15创新与不足24
2政策网络理论分析25
21政策网络特征分析25
22政策网络基本类型28
23中国政策网络类型的典型案例32
24作为政策分析工具的政策网络39
25本章小结40
3保障性住房政策制定网络分析42
31保障性住房政策制定网络应然性理论分析42
32我国保障性住房政策制定网络的构成43
33我国保障性住房政策制定网络特点46
34我国保障性住房政策制定网络效率分析48
35本章小结63
4保障性住房政策执行网络分析64
41政策执行网络理论逻辑64
42我国保障性住房政策执行网络的构成74
43我国保障性住房政策执行网络的特征75
44我国保障性住房政策执行网络的效率分析76
45本章小结815保障性住房政策监督网络分析83
51保障性住房政策监督网络应然性理论分析83
52保障性住房政策监督的必要性：政策失灵理论分析85
53保障性住房政策监督的必要性：公平理论分析89
54保障性住房政策监督网络作用分析100
55我国保障性住房政策监督网络的构成及其特点105
56本章小结107
6我国保障性住房政策网络的实证分析109
61政策网络利益的实证分析109
62政策执行网络与保障性住房建设成效的实证分析119
63保障性住房政策满意度影响因素的实证分析134
64本章小结148
7案例分析151
71十二五期间我国保障性住房建设概况151
72我国保障性住房政策的运行模式154
73广州市保障性住房政策分析157
74杭州市保障性住房政策分析162
75深圳市保障性住房政策分析165
76本章小结169
8保障性住房政策网络的优化路径173
81政策网络治理策略分析173
82政策网络视角下保障性住房政策的调整178
83强化保障性住房政策监督网络建设205
84创新保障性住房物业管理机制209
85本章小结212
参考文献214
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| 內容試閱：
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前言中国经济的深入发展和优胜劣汰的市场经济发展规律不可避免地造成了当前居民收入差距不断加，大、中、低收入群体相对收入水平下降的趋势，中国的民生问题日益显现和突出。近年来，随着房价的畸形上涨，低收入群体基本上无力购买商品房，中、低收入家庭的购房能力不断下降。对中、低收入无房群体和住房困难户建立不同层次的住房保障体系，稳定他们对未来生活的预期，既有利于降低收入差距水平、推进社会公平与和谐发展，又有利于提高居民的边际消费倾向，拉动真实消费需求，改变当前中国经济对投资需求的依赖度，推进供给侧改革。在这种背景下，中央政府高度重视，出台了一系列保障性住房政策。
不可否认，中央政府所采取的保障性住房政策取得了一定成效，在这一政策指引下，经过近十年的发展，我国逐渐形成了经济适用房、廉租房、公共租赁房、拆迁安置房等多层次的保障性住房体系，对稳定房价、促进民生起到了重要作用。但这一政策与预期目标相比，形势并不乐观：许多地方保障性住房的实际供应量与计划指标相差甚远，并相继产生了一系列新问题，如分配不公、退出困难、物业管理问题成堆、空间上的群体隔离及保障对象群体的心理阴影等，进而在一定程度上又加剧了社会不公。
那么，中央政府高度重视的保障性住房建设问题为什么不能取得理想的政策成效呢？对此，学术界进行了大量的研究，形成了一批优秀的研究成果，但多数的学术研究主要是从体制、中央与地方政府间的利益冲突等角度来解释其中的原因。政策网络理论是将网络理论引入公共政策而形成的一种分析概念和框架，用以分析公共政策过程中网络成员之间的互动关系。按照这一理论，公共政策过程发生于相互依赖的许多政策主体所形成的政策网络中，各种政策主体参加网络的原因和依据包括交流信息和意见的需要、交换资源的需要、结盟的需要、追求权力的需要或者利益协调的需要，各政策主体在政策制定、执行和监督过程中根据自身利益最大化的动机来行动。因此，在分析中央政府的保障性住房政策过程中所产生的一系列问题的原因时，不能简单地从某一个方面来分析，应该全面、系统地去思考。政策网络理论就是在这个思路下研究政府政策问题。正是由于在保障性住房政策制定、执行和监督过程中缺少一种网络思维，所以才导致政策制定得不完善、政策执行得不到位或困难、政策监管缺乏或乏力等问题。保障性住房政策不仅涉及中央政府、地方政府、各相关职能部门、住房保障对象、建筑企业等相关利益主体，而且会引起房地产商、非住房保障对象、新闻媒体及各界人士的关注，一旦各种政策在网络中流动不畅，就有可能产生连锁反应和负面效应。因此，要全面分析中国现阶段保障性住房建设过程中出现各种问题的原因，从而找到解决这些问题的办法，需要把保障性住房问题置于一个政策网络体系中去研究。
本书立足于政府保障性住房政策存在的现实问题，在政策网络理论视角下，依据公共产品理论、公平理论、博弈论等相关理论，研究我国保障性住房政策的现行网络特征及其优化、治理等问题，深入分析政府部门在建设保障性住房过程中包括政策制定、政策执行和政策监督方面存在的种种问题，系统分析政府保障性住房政策网络性问题及其原因，探索保证政策制定科学合理、政策执行及时到位、政策监督和评估准确有效的现实途径，以期为政府保障性住房建设提供新的理论支持和对策依据，试图解决我国当前保障性住房建设中存在的各种现实问题，提高政策效率。同时，这一研究对解决其他政策过程中存在的各种问题，进而完善政府政策过程也具有十分重要的借鉴意义。另外，通过分析我国保障性住房政策的网络性问题，将政策网络理论应用到实际的、具体的政策中，深入揭示政策网络理论的内涵、原理及其应用价值，可进一步深化和广化政策网络理论体系，并推进这一理论在我国公共政策领域的研究，丰富这一理论的内涵，因而本研究又具有十分重要的理论价值。
本书内容由8部分构成，是在课题负责人全面主持下完成的：第1章是绪论，由曾广录、黄蕾、缪悦撰写完成；第2章对政策网络理论进行了全面的分析和解释，由曾广录撰写；第3章、第4章、第5章分别是对我国现阶段保障性住房政策制定网络、政策执行网络和政策监督网络进行全面而深入的理论分析，由曾广录撰写；第6章是根据前几章的理论结论所做的实证研究，由曾广录、曾汪泉撰写；第7章是案例分析，由戴恩勇、曾汪泉撰写；第8章是优化我国保障性住房政策的路径研究，由曾广录、黄蕾、吴壮益、禹四明撰写完成。
本书首次在政策网络理论视角下全面系统研究了我国保障性住房政策问题，其创新之处体现在：第一，创造性运用政策网络理论、公共产品理论、公平理论和博弈论论证了保障性住房政策网络性问题的理论逻辑，借鉴现有政策网络研究的成果分析了保障性住房政策网络的类型及其基本特征，形成了保障性住房政策网络的基本理论框架，阐释了我国保障性住房政策网络性问题的理论依据；第二，结合实际分析了中国保障性住房政策制定网络、政策执行网络及其政策监督网络的结构及其特征；第三，结合实际，根据政策网络理论创造性地分析了优化中国保障性住房政策网络的路径。
本书的不足之处主要表现在：第一，没有进行保障性住房政策评估指标体系的构建研究；第二，因数据获取困难，实证研究还有待于进行更全面、更深入的研究；第三，没有进行对策的实证研究。这都是今后需要加以改进的地方。
本书是在参考了大量文献资料的基础上完成的，尤其借鉴和总结了很多学者的优秀研究成果，这些都已经列在了书后的参考文献中，在这里一并表示衷心的感谢。
1绪论
11问题的提出与研究意义
1949年至1998年，公有住房一直是社会主义福利制度的组成部分，国家职工的住房是通过计划分配实现的（Wang，1995）。职工的住房需要通过政府和单位统一分配，在这一制度下，公有住房的供给量严重短缺、住房分配等级化现象十分突出，不仅广大居民的住房需求不能最大程度上得到满足，而且政府的财政负担也不断加重。面对日益严峻的住房分配不公现象和财政负担不断加重的局面，国务院决定实施住房制度改革：1998年7月，《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》正式颁布，通知指出，停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。这标志着我国住房供给体系开始了以市场供应为主的体制。但因矫枉过正，一方面，住房供给几乎完全成了个人化的市场选择，住房制度的社会化、多层次化被忽视，在商品房价格不断高涨的情况下，中、低收入居民的基本住房需求难以得到满足。而另一方面，政府则从旺盛的房地产市场中获取了巨大的经济收益。在这一背景下，2007年8月，国务院召开了第187次常务会议，出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，该文件指出，省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责，有关工作情况，纳入对城市人民政府的政绩考核之中，这标志着政府调控居民住房思路由主调市场向主调保障转变（李培,2008）。此后，住房保障成为中央工作的重心之一，国务院不断出台各项政策措施，通过条文约束、土地规划、资金注入、投资补贴、财政贴息、税费优惠等各方面改革，确保每年度保障性住房建设任务的完成，力求保障性住房在供应量和分配等方面满足中、低收入者的住房需求，试图真正实现保障性住房政策的民生目标。
不可否认，十二五（20112015）期间，中央政府所采取的保障性住房建设措施取得了一定成效，但与预期目标相比，形势并不乐观：不仅许多地方的实际供应量与计划指标相差甚远，而且相继产生了一系列新问题和连锁反应，如分配不公、退出困难、物业管理问题成堆、空间上的群体隔离及保障对象群体的心理阴影等，进而加剧社会的不公（谭羚雁等，2012）。
马小兵（2011）通过研究重庆保障性住房建设情况，总结了我国20072011年保障性住房建设存在的六大问题。
（1）保障性住房立法滞后，管理机构地位不高。虽然近年来，我国建立起了廉租房、经济适用房、限价房、公积金管理等住房保障制度，但都属于规章、制度之类，缺乏住房保障法律支持。同时，虽然在一些地区（如长沙、大连、重庆等地）先后建立了专门的保障性住房管理机构，但就全国而言，多数地方还是没有建立专门的保障性住房管理机构，更谈不上将保障性住房管理机构延伸至下级机构，而且已经建立的管理机构得不到应有的重视，地位不高，权力十分有限。
（2）保障性住房建设资金缺口大。资金因素是保障性住房政策能否成功实施的关键因素，受经济社会发展水平，尤其是政府公共财力的限制，也受政府领导人主观偏好的影响。例如，2009年保障性住房建设计划投入1676亿元，截至2009年8月底，中央安排保障性住房建设资金下达471亿元，占预算的955%；地方保障性住房建设完成投资3499亿元，完成率为236%。20102011年，重庆长寿区计划新建保障性住房项目7个，总建筑面积达150万平方米，计划投资总额约35亿元，资金缺口约为23亿元，占计划投资总额的66%。
（3）市（县）级地方政府对保障性住房建设项目的财政补贴和配套资金未能及时到位。例如，2008年，重庆辖区丰都县、垫江县、武隆县、石柱县、彭水县财政配套资金到位837万元，只占应配套资金的596%；2009年，廉租房财政配套资金到位2286万元，仅占应配套资金的202%。
（4）保障范围过窄，一些具有保障性质的住房建设未纳入中央财政支持补贴范围。保障性住房是政府对中、低收入住房困难的家庭提供的限定供应对象、限定销售价格或租金标准、具有社会保障性质的住房。我国主要将廉租房、经济适用房、国有林区、垦区、城市和国有工矿棚户区改造等纳入保障性住房支持范围。根据政策规定和各地做法，保障性住房的分配主要是具有城市户口的双困难户家庭，然而随着社会的转型，进城务工人员、在城乡结合部且土地被征的农民也是不可忽视的新住房弱势群体，但却没有被纳入到保障范围之内。
（5）融资方式单一，保障性住房银行融资或者抵押不足。保障性住房建设资金全部是由政府财政融资，在政府财政资金有限的情况下，一些地方政府则以抵押方式向银行贷款，而因抵押不足，常常出现银行贷款十分有限的现象。例如，重庆长寿区保障性住房资金除财政补贴外，主要靠银行抵押贷款融资。据调查，向银行融资的抵押物一般是现有保障性住房建设用地。而在融资时面临抵押物不足的瓶颈，其主要原因有三个：一是公司建设用地存量少；二是虽然廉租住房土地抵押评估程序和方法与普通商品房用地抵押评估程序和方法无异，可贷资金仅为建设用地市场价格的50%~55%；三是近年来政府投资项目较多，融资需求较大，抵押物是众相争取的香饽饽，加之政府投融资平台信贷收紧，很难从政府投融资平台争取到其他用于融资的抵押物。
（6）保障性住房准入退出标准不健全。总体而言，这一期间我国在保障性住房准入退出机制方面存在三个不足：一是收入划分标准不明。我国保障性住房主要包括经济适用住房和廉租住房两类，涉及社会中、低收入两类人群。据不完全统计，中、低收入人群约占总人口的40%，对象宽泛，缺少定量标准，导致准入存在一些漏洞，使该享受的没有享受到，不该享受的却享受到了。二是廉租住房缺少退出机制。我国保障性住房（廉租住房）基本没有退出机制，某些地区虽然有简单的退出机制，但也难以执行到位。三是经济适用住房准入退出机制不完善、执行不到位。在个人信用体系和住房档案不健全的情况下，经济适用住房资格审核容易流于形式，骗购、转让获利等现象使经济适用房制度的公平性受到质疑。
保障性住房建设中存在的这些问题引起了中央的高度重视。2015年6月17日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议认为，加快城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设，事关千百万住房困难家庭的生活改善，是惠民生、稳增长相互促进的重大举措，必须在已有成效基础上迈出更大步伐。会议决定，按照推进以人为核心的新型城镇化部署，实施三年行动计划，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区1800万套，农村危房1060万户，同步规划和建设公共交通、水气热、通信等配套设施。会议要求，要加快审批，做好土地征收、补偿安置等前期工作。加大政府投入，农村危房改造补助由县级财政直接发放到户，推进棚改货币化安置，推动市县政府购买棚改服务并列入财政预算，对存在缺口的，可依法由省级政府代发地方政府债券予以支持。鼓励以特许经营等方式开展市场化融资，支持加大信贷投放，加强工程质量和资金监管，让住房困难群众尽早搬入新居。
那么中央如此高度重视的保障性住房建设问题为什么不能取得理想的政策成效？政策结果为什么会产生这么多问题？多数的学术研究单一地从体制和中央与地方政府间的利益冲突角度来分析其中的原因。但这些问题产生的原因并不能简单地从某一个方面来分析，而是应该全面、系统地去思考。政策网络理论正是在这一思路下研究政府政策问题。实际上，正是在保障性住房政策制定、执行和落实过程中缺少这样一种政策网络思维，才导致了政策制定得不完善、政策执行得不到位或困难、政策监管缺乏或乏力等现象的出现。保障性住房政策不仅涉及中央政府、地方政府、各相关职能部门、住房保障对象、建筑企业等相关利益主体，还会引起房地产商、非住房保障对象、新闻媒体及各界人士的关注，一旦各种政策网络流动不畅，就有可能产生连锁反应和负面效应。因此，要全面分析中国现阶段保障性住房建设过程中出现各种问题的原因，从而找到解决这些问题的办法，需要把保障性住房问题置于一个政策网络体系中去研究。
本书立足于政府保障性住房政策存在的现实问题，在政策网络理论视角下，依据公共产品理论、公平理论等相关理论，研究我国保障性住房政策的现行网络特征及其优化、治理等问题，深入分析政府部门在建设保障性住房过程中包括政策制定、政策执行和政策监督方面存在的种种问题，系统分析政府保障性住房政策网络性问题及其原因，探索保证政策制定科学合理、政策执行及时到位、政策监督和评估准确有效的实现途径，以期为政府保障性住房建设提供新的理论支持和对策依据，试图真正解决我国当前保障性住房建设中存在的各种现实问题，提高政策效率，因而具有重要的现实意义；同时，这一研究对解决其他政策制定、政策执行和政策监督过程中存在的各种网络性问题、完善政府政策的制定和实施程序或过程，也具有十分重要的实践借鉴价值。另外，通过总结归纳政策网络理论产生的背景、发展历史和最新的研究成果，可形成系统化的政策网络理论体系，并通过分析我国保障性住房政策的网络性问题，将政策网络理论应用到实际的、具体的政策中，深入揭示政策网络理论的内涵、原理及其应用价值，可进一步深化和广化政策网络理论体系，并推进这一理论在我国公共政策领域的研究，丰富这一理论的内涵，因而本研究又具有十分重要的理论价值。
12基本概念界定
一项系统的研究，必然会涉及很多概念。当然，在众多概念中，有一些概念在研究过程中会反复被提及或使用，学界称之为基本概念。毫无疑问，基本概念的清晰界定，对于整个研究的顺利开展具有很重要的意义。就本课题而言，保障性住房、政策网络与利益团体是最重要的三个基本概念。
121保障性住房
保障性住房是为了解决中、低收入阶层居民的居住问题，由政府直接投资建造并向中、低收入家庭提供，或者是政府以一定方式向社会房屋建设机构提供补助，由建房机构建设并以低于市场平均水平的价格向中、低收入家庭出售或出租的住房。保障性住房通常根据国家政策以及法律法规，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，进而起到一定的社会保障作用。由于此类住房承担社会保障的功能，故保障性住房无疑是住房市场和社会保障的交集部分。从住房市场角度看，保障性住房是住房市场特殊的子市场，是政府、企业和非营利组织出资建设面向中、低收入家庭的特殊住房，它与普通商品房最大的区别是保障性住房居住成本远远低于市场价格水平。从社会保障角度看，保障性住房承担社会保障职能，强调的是保障中、低收入家庭的居住权，是一种在住房领域的特殊社会保障形式。保障性住房主要包括以下几种基本形式：
（1）经济适用房。经济适用房是政府以划拨方式提供土地，免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金，实行税收优惠政策，以政府指导价出售给有一定支付能力的低收入住房困难家庭的住宅。这类低收入家庭有一定的支付能力或者有预期的支付能力，购房人拥有有限产权。经济适用房是具有社会保障性质的商品住宅，具有经济性和适用性的双重特点：经济性是指住宅价格相对于市场价格比较适中，能够适应中、低收入家庭的承受能力；适用性是指在住房设计及其建筑标准上强调住房的使用效果，而非建筑标准。
（2）廉租房。廉租房是政府或机构拥有的，用政府核定的低租金租赁给低收入家庭的住房。低收入家庭对廉租住房没有产权，廉租房是非产权的保障性住房。廉租房只租不售，出租给城镇居民中的最低收入者。
（3）公共租赁房。公共租赁房是对廉租房的进一步发展，是指政府或公有机构所有，以低于市场价或者是符合条件的对象能够承担的价格，向那些既买不起商品性住房又不符合获得经济适用房要求的群体提供的租赁性住房。公共租赁房作为经济适用房和廉租房等保障性住房的补充形式，其供给的对象更加广泛，同时也能弥补我国保障性住房体系中的不足，扩大保障范围。公共租赁住房的建设是由政府出资的，且只能用于承租人自住，租住的家庭或个人不得出借、转租或闲置，也不得用于从事其他经营活动。
（4）定向安置房和棚户区改造房。定向安置房是政府进行城市道路建设和其他公共设施建设项目时，对被拆迁住户进行安置时所建的房屋。安置的对象是城市居民被拆迁户，也包括征地拆迁房屋的农户。棚户区改造房是指对城市中简陋不安全的棚户群体房屋进行改建，使其适合人群居住，起到对原居住群众的住房保障作用。
122政策网络
政策网络（Policy Network）概念源于美国的铁三角模型。美国的铁三角是由行政管理机构、立法机关组成的专门委员会和利益集团构成。但随着公共政策制定过程的日益复杂化，公共政策的环境也变化迅速，再加上公民意识的觉醒使得现代国家机关推行公共政策时，越来越不易通过相关部门动员到所有必要的政策资源，往往必须依赖政策利益相关者的合作，结合与动员原本分散的社会资源，以期能在和谐的集体行动过程中解决政策问题。早期的铁三角模型无法适应社会现实，因而随之产生了政策网络。
现代公共政策的制定是由多方利益相关者共同参与的，这些参与者之间形成一定的网络，以此影响着公共政策。当然，这些网络具有不同类型，有些是自觉形成的，有些是不自觉形成的；有些比较集中，有些则比较分散。政策网络的概念是建立在特定的利益基础之上的，也就是说参与者加入网络的目的是推进自己的目标，这些目标基本上被视为物质利益，所以本研究采用政策网络进行政策分析。政策网络既不是从上至下的治理模式，也不是从下往上的影响模式，而是政府在协调各个政策参与者的利益关系的基础上，综合做出的政策选择。
根据国外理论研究成果，政策网络理论可以分为两个学派：一个是利益中介学派；另一个是特殊形态的治理学派。利益中介学派认为政策网络是各种利益团体与国家关系形态的统称；治理学派认为政策网络是一种特定形态的治理，是政治资源广泛分布于公共与私人部门时的政治资源动员体制。
123利益团体
利益团体是指在各种社会活动中，有着某种共同利益诉求的社会成员，因共同目标而形成的或组织起来的正式或非正式的社会组织。从性质上讲，利益团体主要有两种：一是经济性利益团体，二是公共利益团体。经济性利益团体追求的是成员的经济利益，这类团体具有功能性组合的特点。他们的目的是团结该阶层或组织的力量来保障自身利益，并且为该阶层或组织提供讨论和交流的平台。当然，有些经济利益团体可能不一定有正式的组织机构，在阶层利益受到影响时，由威望人物临时组织来表达诉求，其最主要类型是由商人、劳工、农民组成的各种团体，如商会或工会等；其次是由各种专业人员所组成的团体，如医疗学会、教育人士协会等；还有由特殊人群形成的利益团体，如保障性住房对象团体等。
公共利益团体主要是争取其成员非经济性的共同理想，他们成立的目的主要是争取公共利益或通过成立利益团体来向大众推广其理想。英国学者将这类团体称为促创团体，区别于一般的经济性利益团体。环保组织、争取妇女权益及主张保障弱势社群的组织均属于公共利益团体。当然，在公共利益团体中也因成员追求经济利益而产生经济利益团体。
在保障性住房建设方面，发挥作用的主要利益团体是政府这一代表公共利益的非经济性团体。现阶段，这一团体主要有两个层次：一是中央政府；二是地方政府。实际上由于政府部门利益的存在，现阶段保障性住房政策网络有两方面最重要的利益团体成员：一是中央政府及其相关部门；二是地方政府及其相关部门。地方政府是相对于中央政府而言的，主管某一地区行政区事务的政府组织的总称。对于联邦制国家，地方政府是中央政府的分支机构，是中央政府为治理国家部分地域而设置的；对于单一制国家，地方政府是国家设置在中央政府之下，行使部分国家权力，管理国家和地方事务的地域性政府。根据地方政府与中央政府的关系，可将地方政府分为基层地方政府、中层地方政府与高层地方政府。不同层次的地方政府同中央政府和辖区居民的距离不同，承担的职责也不同。距离中央政府越近，级别越高，中央政府所赋予的职责与权限越大，其承担的管理职能越具有政治性，管理方式越趋于间接性；反之，则距离管理对象居民越近，其承担的管理职能越显示出社会管理的性质，管理方式越直接。
我国地方政府自1950年开始至20世纪80年代，除直辖市以外，实际以省县乡三级为主，三级和四级省市县乡并存；20世纪80年代以后转为省市县乡四级为主，三级和四级并存。本课题中代表公共利益团体的地方政府主要指省、地市两级政府。原因有：第一，目前我国保障性住房建设由中央制定相关的政策、法规与标准，并主要由省和地市两级政府执行。地方政府参与保障性住房建设的主体主要指省和地市两级政府，故对省和地市两级政府参与保障性住房建设研究更符合客观实际；第二，我国的保障性住房建设主要在城市开展，尽管县与乡村也有一定规模的保障性住房建设，但力度不强、规模不大；第三，我国是一个区域发展极不平衡的国家，相对而言，县域不平衡比省域或地市域不平衡更为多样与复杂，研究县级政府或乡、村政府的保障性住房政策，会给我们的研究带来更多复杂与不可控制的因素。
13文献综述
131国内外有关保障性住房政策的研究
1国内有关保障性住房政策的研究
从国内的研究现状来看，学者们对保障性住房政策及其建设问题的研究主要集中到以下几个方面。
（1）保障性住房制度与政策问题研究。
科学合理的制度在保障性住房建设中具有重要的作用，因而学术界较多的研究人员分析了保障性住房建设过程中制度建设存在的问题。董昕（2011）在梳理政府住房保障范围的划分标准与影响因素的基础上，通过回顾中国政府住房保障范围的阶段性变迁历程与现状，将中国政府住房保障范围上存在的主要问题总结为三方面，即政府定位不明确，住房政策缺乏长期目标和法律保障；中央政府和地方政府对于住房保障范围存在不同的诉求；现阶段政府住房保障范围过于宽泛，但户籍壁垒又使大量低收入居民处于住房保障范围之外。基于此，提出了解决我国政府住房保障范围问题的相应对策。周玉梅、黄艺红（2011）认为我国住房供给应采用双轨制的住房供应体系，并认为建构完善的政策扶持机制、信息共享机制、社会监督机制、法律保障机制是实现中、低收入群体住有所居的重要制度保障。
在此基础上，田军（2011）总结了我国城市保障性住房的实践情况，剖析我国城市保障性住房实物配给和资金配给两种模式的优劣，根据我国城市间土地资源储备不同而难以建立起统一的住房保障体系这一基本国情，他认为不同区域城市应建立各自有效的保障性住房体系。张娟（2011）通过对美国包容性区划经验的学习以及中美相关背景的比较，认为我国采用与包容性区划性质相似的保障性住房配建政策不仅具有重要的现实意义，同时具有较强的政策执行优势。
还有一部分学者则对保障性住房建设中的法律建设问题进行了研究。朱颂、金俭（2011）从低收入群体住宅社会保障的法律角度研究了低收入群体的住房权问题，他们借鉴国外先进经验，结合我国实际情况，认为应当采取健全住房金融市场、住房租赁市场、完善保障性住房配套法律规定和规范土地出让金等手段和措施以保障低收入群体的住房权。金俭（2011）认为中央政府和地方政府应该共同承担保障公民居住权利的责任。政府责任的承担应该贯穿于住房用地供应、住房建设、住房交易等各个环节。中央政府的主要责任在于住房保障的全面宏观调控，包括房屋立法以及政策征订等。地方政府是中央政策的执行者，要主动确定地方住房保障的目标与规划，采取有力措施保障公民居住权利的真正实现。金俭、朱颂、李祎恒（2010）认为保障性住房建设是政府的责任和法律义务，中央政府应当建立调动地方政府在保障性住房建设方面积极性的法律机制。
另外一部分学者则对国外保障性住房建设中制度建设问题进行分析，试图通过比较研究为我国保障性住房建设提供参考。孙淑芬（2011）运用调查研究与比较研究方法，总结了日本和韩国住房保障制度的基本安排、管理机构和制度特点，针对我国现状，提出强化政府住房保障政策、增加中小户型保障性住房供给、拓宽住房保障资金的融资渠道等对策建议。刘志林、李劼（2010）对比了美国、英国及中国香港地区的公共租赁住房政策的目标定位、管理体系、资金保障、分配机制等，总结了国际上公共租赁住房的基本模式、经验教训以及最新发展趋势，他们认为应当注重发挥非营利性机构在廉租住房管理中的作用，设计与租户支付能力匹配的租金机制，严格资格审查和准入制度，同时通过设置灵活的退出机制和合理的选址与规划，防止贫困集中和居住隔离。周望（2010）将世界各国构建住房保障体系的基本模式分成三种典型的保障性住房发展模式：普惠模式、特惠模式和中间模式。综合分析各种模式，归纳了四个方面的有益经验：阶段式发展特征显著、不同阶段采取不同措施、保障层次严明和动态监管到位。
研究是为了实践服务，更多的研究人员则基于我国实践提出了一系列促进我国保障性住房建设的建议。张艳（2010）认为实物配租相对货币补贴对改善双困家庭的居住条件更有实际价值，目前，实物配租出现了房源和资金短缺、规划设计、租约管理和退出难等问题，针对这些问题她提出了各自管理模式的创新。王珺红、芦畅（2010）借用企业战略管理中PEST（政治Political、经济Economic、社会Social、科技Technological）分析方法对我国住房保障制度的政治、经济、社会和政策有效性环境进行了研究，他们认为增强政府住房保障能力、倡导新型住房供给与消费模式和增强住房保障制度的政策有效性能够完善我国住房保障制度。袁秀明（2009）认为经济适用房、限价房等购买型保障住房制度上存在缺陷，公共廉租房是解决中、低收入者住房问题及扩大消费需求的上佳设计。魏杰、王韧（2007）提出了为实现我国住房体制改革公平与效率的六个方面的针对性改革：一是通过保障方式创新实现住房存量改革与增量改革的互动；二是通过政府角色转变加速住房交易主体与产权形式的配套；三是通过供给结构调整促进住房市场竞争与保障提供的统一；四是通过财税制度改革保证住房消费性与投资性之间的协调；五是通过强化金融支持推动住房实物供给和货币支付的平衡；六是通过进入退出机制设计达成住房静态交易和动态收入的一致。李翔（2007）认为完善弱势群体利益补偿的保障机制可以从三个方面入手：一是实行住房供给双轨制，使商品房与保障性住房各行其道；二是完善保障性住房准入机制，避免富人搭穷人的便车；三是建立保障性住房退出机制，实现住房保障政策的效率最大化。
（2）保障性住房融资政策问题的研究。
巧妇难为无米之炊，保障性住房建设需要大量的资金，因而研究保障性住房建设的融资问题，也是研究的热点之一。曹小琳、侯应侠（2011）通过分析我国公租房建设资金短缺的现状，提出将BOT（即建设经营转让）模式引入公租房领域，从土地供给、投资收益、特许期限三个方面的难点进行分析，设计出针对我国公租房项目的BOT运作模式与运行保障体系以推动公租房制度的可持续发展。曾广录（2011）从保障性住房私人融资角度研究了我国保障性住房的发展问题，他认为针对廉租房、公共租赁房和经济适用房的弥补性资金依次递减和对不同人群进行住房保障的外部性差异，各种保障性住房的融资可以采取财政融资、社会捐赠、企业配建、产权融资和金融创新融资等中的一种或几种融资方式。刘丹（2011）以衡阳为例研究了保障性住房建设融资困境与模式，认为我国保障性住房建设应当借鉴国际经验，采取以下四种措施破解融资困境：一是财政为主，建立多渠道的风险补偿机制；二是政策扶持，发挥商业银行的积极性；三是创新模式，实现多元化融资；四是政企合作，引导民间资本积极投入。李炳恒、叶堃晖、孙来梅（2011）论述了保障性住房建设的金融支持理论，并结合重庆公租房建设资金筹措的1 3模式，他们认为政府应当发挥主体行为优势、拓展融资渠道及合理确定保障性住房的投资回报率和回收期，以筹措保障性住房可持续建设资金。路君平、糜云（2011）则认为，应通过以下途径逐步拓宽我国保障性住房的融资渠道：发挥商业银行在保障性住房建设资金方面的作用；吸引保险资金积极参与支持保障性住房建设；充分发挥债券市场的功能；进行金融创新，引导多渠道资金用于保障性住房建设。
（3）保障性住房土地规划与建设选址问题研究。
在保障性住房建设初期，由于保障性住房大多建在偏僻之所，给其居住者生活、工作与学习带来诸多不便，于是一些研究者开始研究保障性住房建设的选址问题。郑思齐、张英杰（2011）以保障性住房空间布局的理论基础为出发点研究了我国保障性住房建设中的空间选址问题，他们认为我国保障性住房空间选址的制度激励和具体方式需要改善，以达到帮助低收入家庭获得接近各种空间的机会并促进社会融合。宋伟轩（2011）研究了北京、上海、南京等五大城市保障性住房空间布局特征，指出大城市保障性住房普遍存在空间选址偏僻、大规模集中建设、配套设施不完善等现实问题。他认为大城市保障性住房集中建设在偏远郊区可能导致社会隔离与排斥加剧，出现城市贫民区与贫困文化、贫困的代际延续与社会风险加剧等一系列问题。建议政府出台相应法律法规，重置城市保障性住房的空间分配格局，推行保障性住房配建模式与不同阶层混合居住模式，降低社会转型期的社会风险与转型成本。王先柱、赵奉军（2009）基于19992007年的面板数据研究了保障性住房对商品房价格的影响，理论和实证分析表明，以经济适用房为主体的保障性住房确实能有效降低商品房价。陈小安（2008）研究了保障性住房的定位、取得、政府提供保障性住房的模式、保障性住房的退出机制和防止保障性住房建设中贫民窟的出现等问题。
（4）保障性住房供给与政策评价问题研究。
唐云松、张胥（2011）选择灰色关联度数学模型，对保障性住房规模影响因素进行实证研究，结果表明影响长沙市保障性住房的因素中完成保障性住房投资和土地供应面积敏感度最高。郑彦璐、邓小鹏、李启明（2010）根据风险因素的不同，在对保障性住房PPP模式PPP模式：PublicPrivate Partnership,即政府与社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目融资模式。风险成本收益分析的基础上，从公共部门与私人机构的协调博弈和讨价还价博弈两个部分分别分析，提出从成本收益需要明确、合同条件需要完善和参与方选择需谨慎三个方面为保障性住房PPP模式在政策设计中规避或减小风险。张双甜、罗晓庚（2010）通过建立地方政府自主决策模型、中央政府激励政策模型、中央政府监督模型，分析了保障性住房供给不足问题，结果表明保障性住房供给不足的根本原因是保障性住房供应制度存在问题。
少数研究者则评价了住房保障政策。如吕维霞、王永贵、赵亮（2011）基于我国保障性住房新政下，对保障性住房公众和非保障性住房公众对政府的评价及其评价差异进行了研究。研究结果表明，政府的保障性住房政策有效地实现了社会目标和政治目标，不但得到了公众的支持和信任，也获得了较高的公众满意度评价和政府形象评价，但这种评价在不同的住房公众群体之间却表现出显著差异。
近年来，随着政府对保障性住房问题的重视，国内学者就保障性住房建设从供给模式、政策影响、规划管理等方面展开了大量研究。如施昌奎（2011）、贾康（2012）、何元斌（2013）等学者对保障性住房供给模式与融资模式的研究；张琪（2011）对发达国家保障性住房建设经验的研究；杨玲（2011）、韩冰（2012）等学者关于保障性住房的规划和管理方面的研究；黄振宇（2011）关于保障性住房供给与商品房价格关系的研究；袁博（2013）关于保障性住房政策的影响研究；贾康、刘军民（2013）关于优化与强化政府职能建立和完善分层次住房保障体系的研究；以倪鹏飞为主的中国社会科学院财经战略研究院课题组（2012）关于深化城镇住房制度综合配套改革总体构想的研究。
2国外有关保障性住房政策的研究
相对来说，国外保障性住房建设取得了巨大的成就，积累了诸多成功的经验，对保障性住房建设问题的研究也相对系统和成熟。
随着工业化和城市化速度的加快，农业人口大量向城市聚集，城市住房建设用地迅速扩张，在住房问题上产生了突出矛盾，社会问题也随之而来，各国加快了住房保障方面的实践与研究工作。目前，国外对住房保障方面的研究主要集中在以下几个方面。
（1）保障性住房建设模式及政策效果的研究。
国外学者也主要从保障性住房建设的模式、效果及影响等方面展开研究。如Maclennan和More（1997）指出，没有证据可以证明市场供给和社会供给哪种模式更优，关键在于哪种住房供给体系的设计和实施更有效。Sussan Newberry（2003）的研究表明，采取公共部门与私人部门之间的伙伴关系模式能够有效缓解政府压力，提高公共运营效率。Kutty（2005）认为，系统地提高收入是减轻因房致贫家庭住房承受力问题的有效途径。Chul-In Lee（2007）和RJohn（2008）等学者认为保障性住房供给会形成挤出效应进而影响商品房供给。
（2）保障性住房建设的融资及其政策研究。
Brian AJacob（2003）利用一个住房援助中变化的可信的外部来源研究了高层公共住房中学生的表现。结果表明，被住房拆除影响的住户家的孩子与他们的同龄者相比表现不好或是更差，因为大多数受住房拆除影响而离开公共住房的家庭搬到了相邻的社区和学校，这些发现意味着减少高层公共住房并不一定会带来住房迁移试验中带来的好处。Roberto GQuercia、Qeorge CGalster（1997）认为PHAs（Public Housing Authorities,公共住房管理当局）面临挑战的同时还要追求四个相互矛盾的目标：给最需要的人提供住房；租赁户的多样化；多种补贴以吸引没有享受到补贴的租赁人；吸引私人资本。PHAs为了成功或者生存可能需要牺牲其中一个或更多的目标。PHAs的行动是否能够增加到一定程度，以至于能够为最需要的人提供足够住房的同时满足其他目标也不太清楚。Nick Van Dyk（1999）探讨了加拿大自20世纪70年代以来社会住房机制的融资问题。研究表明，直接的政府援助是最有效率的机制。经测验，供选择的按揭工具如递增偿还按揭和与生活指数挂钩的按揭，对减少补贴和融资成本也很重要。发展新的社会住房的成本和存量社会住房产生的租金之间有差距。旧社会住房发展的再筹资和发行证券是个行之有效的办法。
Gregory Lomax（1996）描述了战后至1988年由独立的住房组织执行的住房行动融资，这个组织现在是英格兰社会住房发展的主要工具。Gregory认为政治背景限制了社会住房的公共资助；现行的金融体系既吸引了私人金融部门对社会住房领域进行融资，又增加了租金，也加强了对低收入家庭的财政支持。同时他给政策制定者提供了以下三个问题的解答：如何通过劝导更多的租房者进入市场从而增加私人部门参与程度；如何减少新住房发展中的利益依赖；如何创建一个平衡、有生机的社区，这样的社区也能为社会住房计划提供最多的政治支持。James EWallace（1995）研究了美国经济适用房的融资问题。美国联邦政府通行的做法是对低收入住房建造进行税收抵免以支持经济适用房建设，研究表明，建设补助金可能比税收抵免更有效率，但也很难验证建设补助金可能比税收抵免需要更多的管理或带来更大的交易成本。政府不鼓励公共住房机构推动经济适用房更大的额外发展，而非营利的、以社区为基础的发展者能力有限。政府应当给予被证明有发展和管理能力的住房机构在购买、修复、建造、产权形式和管理上更大的自主权。多家庭经济适用房融资因素要标准化，同时要减少非营利发展者必须收集的融资源头数量。在目前的体系下，大量本来应该进入住房和发展成本抵消的资源被转移到了融资上。也许FHA（联邦住房管理局）风险共享和其他方法可以缓解这一问题。John Kraft、Edgar OOlsen（1977）采用一般均衡模型估计了美国公共住房项目对消费模式的影响和住房计划产生的直接利益分配。样本来自1972年333户居住在公共住房中的家庭和168户居住在私人住房中的家庭。结果表明，对样本中的家庭来说，公共住房扭曲了消费计划，其中大多数家庭消费增加了，但是消费有所扭曲。该作者认为其他形式的住房援助更好，如住房补贴。
（3）对保障性住房制度与政策评价研究。
国外众多的学者对保障性住房制度进行了评价。Susan JPopkin、Mary KCunningham、Martha Burt（2005）研究了公共住房转换过程对低收入家庭住房保障的影响。政府推动混合收入居住和适用凭证来阻止麻烦的、低收入的住户聚集，这一转换导致最难居住的人得不到居住保障，并用相关数据估算了这部分人的数量并认为公共住房管理者需要发展一系列的替代选择，确保所有居民获得稳定的、安全的居住保障。Jerry JSalama（1999）描述了美国HOPE VI项目在亚特兰大、芝加哥和圣安东尼奥的实施情况及政府为实现减少低收入居民集中度、利用私人资源、限制工程成本、帮助住户经济自给自足和设计融入社区的举措及确保住户参与项目计划的积极性等目标所采取的行动的复杂性和得失。Jerry认为通过发展当地房地产市场可以在很大程度实现以上六个目标，房地产市场的发展需要HUD（Department of Housing and Urban Development，住房和城市发展部）、PHAs利用市场为基础的工具来解决，同时，住房物理设计的标准和居民参与性及居民配套服务的提供也很重要。John Perry（1995）评估了英国一个围绕公共住房的本质和目的的辩论的影响因素，这个辩论具体讨论的是采取窄的、所有权为基础的方法还是宽的、福利的方法。作者研究了住房行业对辩论中提到的压力的反应和住房领域寻求以自己的方式发展的措施，认为政府应当首先解决社会住房的残留处置、政府当前对公共部门的态度和住房存货的投资水平这些重要问题，之后，才能评价住房行业的管理效率。Shelby DGreen（1994）认为公共住房租赁使住户占有了安全的、适当的和支付得起的保障性住房。公共住房计划因质量问题和表现受到批评，但是在参与者没有非经济损失的前提下，任何缺点都不是公共所有权导致的，也不能证明私有化的正确性。相反，任何缺点都可以被对PHAs足够的补贴、增加补贴住房的适当性、增加租赁者在管理中的参与性、改善的设计和建设质量标准所改正。假如这些改正措施能够实施，包括实物救助、提供住户安全性和调节的公共住房计划就应该继续和扩大。
（4）对保障性住房政策与建设的经济效果和社会效果的研究。
保障性住房政策的实施究竟产生了什么样的经济效果与社会效果呢？国外一些学者采用计量方法，在这个主题上也开展了一些研究。David le Blanc和Anne Laferrre（1998）用一个简单的经济学模型分析了法国的公共社会住房对住房重新分配和福利的影响，以住房服务的消费量和消费非住房商品的增加表示社会住房的好处，结果表明，社会租房者平均每月多出932法郎的盈余，累计的损失更少，不到转移总量的10%。从再分配视角看，公共社会住房只对极少数的富裕家庭产生了不利影响。通过对比发现，个人住房补贴比实物配售效果更好，两者的负面效应都很小。Margery Austin Turner（1998）探讨了以租赁为基础的住房援助在解决城市贫困聚集问题中的作用。他认为对少部分家庭来说，住房援助计划本身不能够使最贫穷的居民找到低等贫困的邻里。补充的证书和凭证提供了住房咨询和搜寻帮助，这些能帮助他们找到更好的邻里。HUD应当资助倡导住户流动性的行动计划并增加计划的数量。同时，HUD应该加强对住房当局改善当地住房援助实施结果的激励。
Gayle Epp（1996）从实践角度提出了一些建议和努力方向以重振URD（Urban Revitalization Demonstration，城市复兴示范）计划中极度痛苦的住房社区。他认为公共住房倡导寻求让低收入家庭重新融入城市社区网络，不仅要在住房条件上也要在生活上给低收入家庭提供条件。痛苦的公共住房社区和解决低收入家庭隔离的转换问题任重道远。Alexander von Hoffmen（1996）研究了三个时期的低收入住房运动，认为20世纪30年代的理想主义改革者试图用现代建筑理念创建一个广泛的公共住房体系，这个体系后来被事实证明给居住者带来了耻辱，虚幻的唯心主义导致了住房项目的闹剧。低收入住房的支持者不要认为住房计划是深层社会问题的有效解决办法，这只是社会福利政策的一个重要补充。支持者们应当争取更多的项目以增加住房数量。Vincent Lane（1995）认为，美国传统的公共住房管理几乎都关注公共住房物质实体的维持和融资管理，虽然公共住房居住者的需求远超砖块和泥沙。犯罪、社会经济不均等、物理结构恶化和缺少通往其他社区的连接等问题需要一个新的方法去管理，修正资源的分配。居民参与、对公共和私人援助不断增加的依赖、支持性服务的提供和现在公共住房发展的社会经济结合及他们的近邻必须被设定和被包含在为公共住房社区服务的计划里。
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