前言
2009年，随着《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》和《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009～2011年）》相继发布，讨论多年的医药卫生体制改革终于有了明确的政策目标和基本思路，预示着我国医药卫生体制重大变革的时代新医改时代的来临。标志着新医改时代来临的新医改方案，最显著的特点就是突出了政府在医疗卫生领域的责任，强调了基本医疗卫生的公益性。可以说，把国家带回来（bringing the state back in）是新医改方案最突出的亮点，这对于我国卫生政策乃至整体社会政策的发展，以及我国的社会改革和社会建设，都具有方向性和指标性的意义，值得特别关注。
医疗卫生服务事关人的生命权，是人权的核心内容。按照英国著名社会政策学者多伊和高夫的人类需要理论，身体健康与个人自主是人类最基本的两大需要。它们是人类行为与互动的先决条件，也是全人类参与美好生活的普遍性先决条件。社会政策的目标就是让尽可能多的人的身体健康与个人自主需要可持续达到最高水平的满足。健康可谓人类第一需要，也正因如此，现代国家都高度关注如何维持人民的健康水平。作为第一个宣布建成福利国家的现代工业化国家，英国最重视为健康投资，不仅建立了国民健康服务体系（National Health Service,NHS），而且把健康支出（主要是用于NHS的支出）视为最具优先性的支出。
在当今世界，卫生政策是各国公共和社会政策的主要领域，也是政治争议的核心问题之一。作为一项主要的社会政策，卫生政策最基本的目标是要确保公众得到适当的医疗服务。当然，何谓适当的医疗服务，以及国家如何提供这些服务，在不同的国家有很大的差异。在许多国家，政府如今都是医疗服务的主要提供者。在高收入国家，在过去一个世纪的大部分时间内，政府在医疗服务提供中都扮演了主导角色。医疗卫生是政府公共支出的主要项目之一，而且其比例通常都要高于公共教育支出。在高收入国家，公共医疗支出占GDP的6%～9%，即使是在一些不那么富裕的国家，政府把GDP的4%～7%用于医疗卫生领域也是很常见的。西方国家的实践经验表明，国家加大对公共卫生和基本医疗服务的投入，不仅可以节约大量的卫生开支，而且能够普遍改善基层卫生设施和广大群众的健康状况。
如何为公众提供适当的医疗卫生服务，是各国政府都必须认真对待的重大政策问题，也是最基本的政府职能之一。国家介入医疗卫生服务的原因很多，而最基本的原因是应对市场提供医疗服务所带来的高成本问题，以及由此产生的对公众福祉的威胁。经济学家们常常指出医疗卫生服务是市场失败的经典例子，因为许多最需要医疗卫生服务的人往往是那些最没有能力支付医疗卫生服务费用的人。新中国成立以来，我国政府在医疗卫生服务领域的角色出现了反复。在计划经济年代，我国在城镇建立了劳保医疗制度和公费医疗制度，在农村建立了农村合作医疗制度，使我国绝大多数人口都享有了基本医疗保障。随着经济体制改革的深入，政府在医疗卫生服务领域的角色发生了重大变化，卫生政策也随之变化。随着建立在人民公社集体经济基础之上的农村合作医疗体制的全面瓦解，以及建立在单位制基础之上的劳动保险制度的名存实亡，大部分国民失去了基本医疗保障，需要自掏腰包应付不断上涨的医疗费用，从而产生了看病难、看病贵问题。
新医改方案的可取之处是决定通过强化政府责任来缓解看病难、看病贵的问题。强化政府在医疗卫生领域的责任，并非简单地建立全民免费医疗制度，或者是由政府包揽医疗卫生服务。国际经验表明，与其他社会公共服务一样，医疗卫生服务是一种涉及公共和私人部门筹资和提供的混合经济。政府在其中的作用体现在医疗卫生服务的政策规划、制度建设、资金筹措、服务提供和监管等各个方面。政府既要强化在医疗卫生服务领域的财政责任，也要重视医疗成本的控制。20世纪90年代中期以来，我国的医药卫生体制改革注重通过建立基本医疗保险制度来解决医疗融资问题，但忽视了公共财政在医疗卫生筹资领域的主导作用。近几年，由于城镇居民基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度（简称新农合制度）的全面推行，政府（特别是中央政府）在医疗卫生领域的财政责任得到了加强。
新医改的阶段性目标是有效减轻居民就医费用负担，切实缓解看病难、看病贵问题。到2014年，新医改的推进已经有五年多。五年是我国国民经济和社会发展规划的一个重要时间单位。那么，新医改在第一个五年中到底取得了什么样的进展和成效呢？换言之，新医改有没有缓解看病难、看病贵的问题呢？如果能从全国层面对新医改的第一个五年做一个全面的评判，将是非常及时也是重要的政策研究成果。然而，有鉴于医改问题的复杂性，以及医改在全国各地推进的不平衡性，要对全国性的新医改实践及其成效进行系统分析，无疑是高难度的挑战。有鉴于此，我们转而从局部入手，从个案入手，力图通过解剖麻雀，管窥一豹。基于工作上的便利条件和研究的需要，我们选择了广州市作为研究样本，尝试运用2009～2013年广州市的数据，从公平和效率两个维度，对新医改的实践效果进行分析。
全书共分为十四章。第一章导论，介绍本书的研究背景、研究问题、研究内容；第二章介绍全书的理论基础，也就是医疗卫生服务的公平和效率的相关概念和理论；第三章是文献综述和对研究方法的说明；第四章回顾卫生政策和医疗卫生服务的发展历程；第五章从整体上介绍新医改以来的广州医改实践；第六章整体分析新医改以来广州卫生资源公平性和服务效率的发展趋势；第七、八、九和第十章分别分析了广州市城市社区卫生服务体系的公平性、农村卫生服务体系的公平性、城市社区卫生服务体系的运营效率，以及农村卫生服务体系运营效率；第十一章则从比较角度分析了广州市城乡基层医疗卫生服务体系的运营效率；第十二章分析广州市城市公立医院的运营效率；第十三章分析广州市民营医院的运营效率；第十四章则是全书的总结。
应该说，新医改实施以来，广州市在医疗卫生领域进行了多方面的努力，也取得了不少成效。我们的研究表明，在广州，新医改使卫生服务提供在人口分布公平上有一定改善，对个别体系效率有一定提高，相应地对看病难起到了一定改善作用。然而，研究也表明，新医改没有改善卫生服务提供在地理分布上的不公平性，同时整个医疗卫生服务体系的宏观效率呈现下降之势，暂时不能有效缓解看病难的状况。换言之，新医改的广州市样本显示，新医改政策不但没有明显改善医疗卫生服务提供的公平性，而且显著降低了整体的效率。应该说，这一结论与改革者的初衷和公众的期望存在着较大的差距。
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