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| 編輯推薦： |
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互联网是人类生存的新空间，也是大国博弈的无形战场。在网络时代，一场由大数据驱动的智慧革命已经拉开帷幕。如何让互联网更好的为全人类服务，为政府工作服务，成为当下学术各界研究的热点问题。本书以互联网 为研究起点与抓手，分析了在网络科技迅速发展的时代背景下，政府如何适时改变工作方法与理念，搭科技进步的顺风车，从而达成政府改革、治理模式创新的目标。
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| 內容簡介： |
21世纪以来，互联网技术迅猛发展，信息化时代加速来临。2015年，中国政府提出互联网 行动计划，可以说，在改变人们传统生活方式的同时，互联网也改变了人类的政治生活。
本书基于国家参与全球治理指数（SPIGG）和国家治理指数（NGI）的设计与研制，以国家的互联网 行动计划为指导，研究了如何利用信息通信技术与互联网平台，让互联网与政治进行深度融合，使国家治理技术的大数据成为一种积极的治理资源，从而对政治发展进行破与立。
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| 關於作者： |
高奇琦，华东政法大学政治学研究院院长，教授。华东政法大学中外政治制度学科负责人、华东政法大学学位委员会和学术委员会委员。2016年度中国人文社科zui具影响力青年学者、教育部霍英东项目获得者、《比较政治研究网》负责人、《比较政治学前沿》系列辑刊主编。在国内率先提出将创新学作为一级学科来构建。策划和推动了两个具有国际影响的政治类指数全球治理指数（SPIGG）和国家治理指数（NGI）。全球治理指数填补了国际社会在全球治理领域指数开发的空白。国家治理指数在基础、价值、可持续这一原创性理论框架的基础上，提出评价各国治理状况的中国方案，并与世界银行的世界治理指标（WGI）展开积极对话。
游腾飞，华东政法大学政治学研究院讲师，政治学博士，美国普渡大学政治学系访问学者。本、硕、博均就读于南开大学周恩来政府管理学院，主要从事比较政治学理论与方法、比较地区政治、国家治理等领域的研究。迄今在《南开大学学报》、《国外理论动态》、《社会主义研究》、《探索》等核心期刊发表文章20余篇，并有多篇文章被《新华文摘》和《人大复印资料》全文转载。此外，作为华东政法大学政治学研究院系列指数研究的主要设计者之一，策划和研制了两个具有国际影响的政治类指数全球治理指数和国家治理指数
高奇琦，华东政法大学政治学研究院院长，教授。华东政法大学中外政治制度学科负责人、华东政法大学学位委员会和学术委员会委员。2016年度中国人文社科zui具影响力青年学者、教育部霍英东项目获得者、《比较政治研究网》负责人、《比较政治学前沿》系列辑刊主编。在国内率先提出将创新学作为一级学科来构建。策划和推动了两个具有国际影响的政治类指数全球治理指数（SPIGG）和国家治理指数（NGI）。全球治理指数填补了国际社会在全球治理领域指数开发的空白。国家治理指数在基础、价值、可持续这一原创性理论框架的基础上，提出评价各国治理状况的中国方案，并与世界银行的世界治理指标（WGI）展开积极对话。
阙天舒，华东政法大学政治学研究院副院长、副教授，政治学博士，复旦大学博士后，主要从事比较政治学、外交学和政党政治等领域的研究。迄今在《世界经济与政治》、《当代世界与社会主义》等核心期刊发表文章数十篇，并有多篇文章被《人大复印资料》转载。
游腾飞，华东政法大学政治学研究院讲师，政治学博士，美国普渡大学政治学系访问学者。本、硕、博均就读于南开大学周恩来政府管理学院，主要从事比较政治学理论与方法、比较地区政治、国家治理等领域的研究。迄今在《南开大学学报》、《国外理论动态》、《社会主义研究》、《探索》等核心期刊发表文章20余篇，并有多篇文章被《新华文摘》和《人大复印资料》全文转载。此外，作为华东政法大学政治学研究院系列指数研究的主要设计者之一，策划和研制了两个具有国际影响的政治类指数全球治理指数和国家治理指数
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| 目錄：
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01网络空间发展与大数据战略
第一章 网络空间发展与国家治理003
第二章 国家的大数据发展战略及未来037
第三章 云计算战略对公共领域的影响053
第四章 云计算战略对国际领域的影响071
02网络空间发展与公共治理
第五章 网络空间发展中公共治理的转变091
第六章 网络空间发展中的公共舆论治理114
第七章 网络空间发展中的公共风险治理129
第八章 网络空间发展中公共服务的优化150
03网络空间发展与参与性治理
第九章 网络空间发展中的民主政治参与167
第十章 网络政治参与和党群治理181
第十一章 网络政治参与和腐败治理194
第十二章 网络空间发展与移动服务微治理210
附录 应用实例：国家治理指数2015年度报告228
后记308
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| 內容試閱：
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20世纪90年代以来，以互联网为核心的信息技术迅猛发展，重大技术创新不断涌现，信息产品日益普及。时至今日，互联网已经高度渗透到了人类的政治、经济、文化中去，正在逐渐改变着人类传统的生产方式、学习方式和生活方式。毫无疑问，互联网对人类政治生活的高度渗透也正日益改变着人类的政治生活方式。比如，互联网将会重新激发出市民公共生活的空间，进一步促进政治协商讨论并发展社会网络，同时还将为政治意见的发表提供平台。由于大数据是计算机与互联网相结合的产物，故而，在互联网时代，数据即意味着生产力。在国家治理领域，它能够更为有效地集成国家政治、经济、文化、社会、生态等各领域方方面面的信息资源，为国家治理提供重要的数据基础和决策支撑。我们作为研究者在研究过程中将国家治理技术的大数据作为一种积极的治理资源，在国家治理的介入、公共治理的优化以及参与性治理的回归上实现政治思考与政治研究的适切化。
在写作过程中，我们深受李克强总理提出的互联网 行动计划的影响，将互联网与政治相加，即互联网 政治，但这两者并不是简单的相加，而是利用信息通信技术以及互联网平台，让互联网与政治进行深度融合，从而对政治发展进行破与立。当然，本研究也是我们深化网络政治与国家治理研究自然而然的一个结果。在此项研究过程中，我们的研究获得了国家社科基金重点项目全面推进依法治国与国家治理现代化研究（编号：14AZD133）的支持，同时我们的研究的一个衍生产品就是两个建立在完全客观数据基础上的国家参与全球治理指数（SPIGG）和国家治理指数（NGI）的设计与研制。这两个大数据指数化的标识性产品无疑均为国内首创。
本项研究也是一个团队合作的结果。研究生蔡鑫、陈建林以及王建新积极参与了部分章节内容的讨论与写作，张佳威、王子帅、任海燕、张瑞丹、张晨阳以及王国伟等研究生也参与了插图、贴士与案例的提供，其中，蔡鑫还协助了书稿的整理工作，在此，对他们的用心和努力表示感谢。同时，还要感谢我们的同事也是我们团队成员的汪仕凯副教授、章远副教授、王金良博士、吉磊博士、严行健博士、郝诗楠博士以及朱剑博士，正是他们的信任与支持才能使我们的研究不断推进。另外，还要感谢上海人民出版社政治与经济编辑中心的潘丹榕主任，正是她的协调与统筹才能使得这项研究落地。
这里要特别感谢在徐达华先生的帮助下成立的华与罗世界文明与比较政治研究项目。徐达华先生年过七旬，但是对比较政治研究有着浓厚的兴趣。在他支持下成立的这一项目可以进一步推动我院的比较政治研究的发展。在这一项目之下，我们逐步探索了国家治理指数等将比较政治成果操作化的实证研究和定量研究。
限于能力与视域，本书肯定存在缺失甚至错误之处，我们对此负责，同时恳请读者予以批评指正。
第一章 网络空间发展与国家治理
在网络时代的今天，网络空间正逐渐成为充满生机与活力、兼具挑战与机遇的全新生存空间，它的出现催生了一个更加复杂的社会生态环境。可以说，网络空间中的国家治理已经成为体现党和政府执政能力的全新领域。
一、 什么是国家治理
在政治学研究中，国家治理是一个相对新的概念。正因为如此，对其内涵和外延的学术共识远没有达成。所以，多数国家治理研究还只是在概念的内涵和外延上进行讨论。相比而言，治理却是一个在中国流行了近20年的概念。当然，关于治理概念的共识也未完全达成。目前关于治理概念内涵的讨论，主要集中在两层含义：第一，治理有强烈的非中心和社会导向的内涵；第二，治理就是问题的有效解决。
从字面上来看，国家治理是国家与治理的组合。然而，这种组合并没有标识清楚国家与治理之间的关系。因此，研究者在使用国家治理这一概念时，可能会出现三种不同的含义：一是以国家为单元的治理，即国家的治理。从这个意义上来看，我们可以把国家治理作为一个层级嵌在乡村治理、城市治理、地区治理（超国家）和全球治理的序列治理结构之中；二是以国家为主体的治理，即国家去治理。这层含义强调国家作为主动性的角色去干预和调控经济与社会生活的方方面面；三是以国家为客体的治理，即对国家的治理。这层含义强调国家的利维坦性质，并认为如果不对国家形成有效的制约和限制，那么国家将会对个人的生活和社会的活力形成压迫性的影响。这三层含义相互牵制，并存在一些紧张关系。然而，多数研究者在使用时，把这三者关系合并在一起讨论。
以上对国家治理概念的讨论还主要基于字面和规范层面。我们尝试从比较政治发展的历史脉络来对国家治理的构成内容进行分析。从经验上来看，国家治理主要包括三部分内容：国家构建、国家发展与国家转型。国家构建是国家治理的最初阶段，它是一个从无国家到有国家的过程。国家构建有两大任务：财政自主和暴力垄断。财政自主就是国家形成一套自主地向社会汲取资源的系统。许多比较政治的研究成果表明，这种财政自主能力的形成往往与战争联系在一起。1暴力垄断则是国家将暴力的使用权垄断，而其他行为体不能使用暴力或必须经过国家的授权才可有限度地使用暴力。2判断一个国家是否完成国家构建，就看这个国家是否形成了最低程度的财政自主和暴力垄断。需要说明的是，因为国家构建是国家治理的初始阶段，所以，国家在构建之初并不一定形成非常高程度的财政自主和暴力垄断。从这个意义上来看，国家构建也就是政治秩序的基本构建。没有完成国家构建的国家，我们一般称其为失效国家。
在国家构建之后，就产生国家发展的问题。国家发展可以从两个层面来探讨。第一个层面涉及国家治理能力，即国家发展是从弱国家到强国家的发展过程。区分国家强弱的主要标准是看国家财政自主和暴力垄断的程度。强国家意味着国家的资源汲取能力非常强，即非常高比例的社会资源被国家提取，并用于再分配。强国家还意味着，除了国家之外没有其他的暴力使用。即便存在其他的暴力形式，那么这些暴力使用也需要获得国家的允许和授权。当然，国家治理能力还存在内容完整和效率评价的问题。内容完整是指，国家治理能力不仅要包括资源汲取能力和秩序稳定能力，而且还应该包括公共服务提供能力和公共危机应对能力。效率评价是指，强国家能力不只是看其财政自主和暴力垄断的绝对程度，还要看其实现这些程度所使用的人力和物力资源。简言之，基于效率评价的国家能力是财政自主和暴力垄断的绝对程度与实现这些程度所使用的资源之间的比值。
第二个层面涉及国家治理体系，即国家发展是从秩序国家到赋权国家和创新国家的过程。如前所述，国家在构建之初最主要的功能是汲取资源和垄断暴力，然而这两大功能都会产生强烈的社会反抗和社会压制。所以，从国家整体发展的角度来看，国家治理是一个系统工程。具体而言，国家治理至少还需要包含其他两大类功能：第一，合法性功能。4暴力的过度使用可能会导致暴力垄断的丧失，而过度汲取资源同样会引起社会的反抗，所以汲取资源和垄断暴力需要更为复杂的多方参与的社会过程，这种社会过程可以承担将汲取资源和垄断暴力合法化的功能。在现代社会，国家治理的合法性功能主要通过选举民主和协商民主等形式来实现。2012年6月30日，带有宗教原教旨色彩的穆斯林兄弟会上台执政，穆尔西Mohammed Morsi成为民选总统；2013年7月3日，也即兄弟会和穆尔西庆祝执政一周年盛典刚过，埃及发生军事政变，穆尔西政府被军方废黜。图片来源：http：www.tobaccochina.commanagement。第二，激发经济和社会创新。过度汲取资源可能导致社会资源的枯竭，所以一个卓有成效的国家治理模式不会过度汲取社会资源，而是在一定程度上汲取社会资源的同时激发经济和社会的创新。经济和社会创新可以将社会资源的总盘子做大，从而保证国家可以在更大程度上汲取资源。从这两点来看，一个完整意义上的国家治理体系应该包括秩序系统、赋权系统和创新系统。
在国家发展的过程中，会逐步出现国家转型的问题。国家转型的路径与国家构建时的初始路径密切相关。如果在国家构建的初始阶段，社会部门很强大，那么就很容易形成赋权国家；如果经济部门很强大，那么就很容易形成创新国家。正因为社会部门和经济部门很强大，那么国家的汲取能力就会相对弱些，所以，国家就会相对比较弱，或者说，国家的自主性就比较差。在这样一个背景下，国家转型的内容就是要使得国家变得强大，而国家强大使得再分配变得更加可能。这类的国家转型可以总结为国家集权化的过程。美国和英国的国家转型就体现出这样的特点。在美国建国之初，社会部门的影响尤为突出。美国是一个在相对扁平化的社会基础上建立起的国家。法国思想家托克维尔对美国公民社会的赞叹在一定程度上反映了美国建国之初的强社会特征。5因此，从建国一开始，美国就体现出赋权国家和创新国家的特征。之后，美国的国家转型也就体现为国家集权化的过程，这一过程集中表现在罗斯福新政以及第二次世界大战后美国的福利国家建设之中。英国的情况也类似。在国家构建之初，英国社会力量的强大体现在其参与式地方政府的传统中。盎格鲁撒克逊的国王及其诺曼后继者培育出一个以郡县和自治城镇为基础的参与式地方政府形式，其标志是陪审团制度，即不依靠中央权威来进行司法裁决。6同时，英国的强社会特征还体现为贵族的力量。7英国绝对主义王权的建立就是国王向贵族借钱，并以大宪章的形式约定双方权力边界的过程。在光荣革命之后建立的英国议会政体中，立法权力明显优于行政权力。前者在很大程度上是社会的代表，而后者则更多是国家的代表。19世纪末工人运动的兴起更加强化了社会的力量。之后，英国的国家转型在很大程度上就体现为国家权力集聚的过程。这一转型过程在20世纪三四十年代启动，并在战后达到高峰。
如果在国家的初始构建时，社会部门和经济部门相对较弱，那么就会容易形成强国家。在这样一个背景下，国家转型就是强国家向赋权国家或创新国家的转型。法国和德国的国家治理就更多地体现出这一路径的特征。在法国和德国的国家建立之初，社会力量相对薄弱，所以从一开始这两个国家的国家构建和国家发展就体现为以魅力型领袖为中心的中央集权的形成。在法国，中央集权是由路易王、拿破仑和戴高乐完成的。而在德国，中央集权则是由俾斯麦和希特勒完成的。然而，在强国家形成之后，社会力量逐渐积聚和发展，并在不同时段产生出一些对国家的反抗。在法国，社会反抗的典型案例是巴黎公社和1968年运动。在德国，社会反抗主要是第二次世界大战后的反思以及20世纪六七十年代之后的社会运动。幸运的是，法国和德国基本上以比较和平与改良的方式最终完成了国家的转型。
无论是英美的集权化转型，还是法德的赋权化社会化转型，国家转型的最终目标都是平衡国家。平衡国家主要体现为两点：第一，能力平衡。能力平衡又体现为两个方面，一是国家和社会之间的能力都比较强，相互之间形成一定程度的制约，二是能力的效应与能力的成本之间相对比较平衡。第二，体系平衡。体系平衡主要表现为秩序系统、赋权系统和创新系统之间的平衡。秩序系统过于强大，那么经济和社会创新就可能受到压制，同时赋权系统的活动空间则可能会被秩序系统以安全之名进行限制。过于强大的赋权系统会引致过度的社会动员，并可能最终导致政治失序，而政治失序的国家无法有效地激励经济和社会创新。创新系统过于强大可能会导致资本泛滥和技术统治，这些都会对政治秩序和公民赋权带来负面的影响。因此，三大系统之间的平衡对于国家治理是至关重要的。
需要说明的是，国家构建、国家发展和国家转型这三个部分的内容存在一定程度的交叉和重合。譬如，国家发展和国家转型的内容之间有重叠之处。就其内容而言，国家能力的从弱国家到强国家与国家转型的集权化路径很接近。再如，国家体系中赋权系统和创新系统的形成与赋权化社会化路径也很接近。从更精细的角度来讲，国家发展所描述的是一个国家构建后全面发展的目标（从国家能力和国家体系上），而国家转型则更加侧重对国家变迁模式的总结。因此，我们更愿意把这两部分看成是相似知识内涵在不同向度上的表述。并且，概念往往是学者对实践的一种抽象总结，然而实践的内容总是会比理论和概念更加丰富。在实践中，这三部分内容往往交织在一起。例如，很难明确地将国家构建和国家发展的实践作为两个阶段区分开来。这其中，最难操作化的一个问题是，什么是最小意义的秩序国家？如何进行界定？同样的问题也会出现在国家发展和国家转型的关系上。国家转型是指国家部分地调整传统的治理模式，并形成新的治理模式的过程。因此，这里的部分在操作时就会面临很大的困难。图1.1国家治理的三个阶段及其内容
二、 比较政治学对国家治理研究的意义
国内关于国家治理的研究主要采用规范的分析方法8，即从政治哲学的角度讨论国家治理的价值、意义和基本逻辑。9规范分析对于国家治理研究非常重要。理论和逻辑的推演对于厘清概念具有基础性的作用，而许多重要概念的前期研究是从政治哲学开始的。譬如，政治科学中最重要的概念民主，其早期研究也主要是在政治思想史（即政治哲学）的层面展开的。国家治理是治理的一部分，而国外关于治理的研究也首先是从规范分析的角度展开的。10西方关于国家治理的经典成果有一些也是在政治哲学的层面展开的，譬如，帕特里克邓利维（Patrick Dunleavy）和布伦登奥利里Brendan O Leary的《国家理论：自由民主的政治学》11，克劳斯奥菲的《福利国家的矛盾》12，以及弗朗西斯福山的《国家构建》等。13然而，规范视角的国家治理研究也有其不足。这种方法高度依赖研究者的价值定位。持批判立场的研究者总会认为自己国家的治理模式有问题，而持自我中心立场的研究者则总会认为自己国家的治理模式是最优越的。缺乏公正立场的规范主义研究很容易出现自说自话的问题。
因此，国家治理研究不仅需要在规范层面展开，而且更需要在实证层面展开。国内关于国家治理的实证研究相对较少。这些实证研究成果一方面集中于对中国国家治理经验的探讨14，另一方面集中于某国的国别治理模式或经验研究（案例多为俄罗斯和东亚国家等）。15本章在这里希望从方法论的角度更为完整地讨论国家治理的实证研究。根据美国政治学家阿伦利普哈特（Arend Lijphart）的划分，社会科学的实证研究方法可以分为四种：实验方法、统计方法、比较方法和个案方法。利普哈特认为，科学研究的要旨在于：在控制其他变量不变的前提下，在两个或多个变量之间建立一种经验关系。实验方法最接近自然科学的意义和理想状态16，但是由于存在操作的困难或者伦理上的考虑，这一方法很少被应用于社会科学研究中。统计方法是对实验方法的替代和近似，并且在社会科学研究中有非常广泛的应用。比较方法在科学逻辑上与实验方法和统计方法类似，只是这一方法主要处理变量太多、案例太少的问题。个案方法主要是针对单个案例的深入研究。17目前来看，这四种研究方法在国内的社会科学中都出现了各自较为适用的研究领域。譬如，实验方法在心理学、管理学等领域出现了一些发展，统计方法近年来在经济学、管理学、社会学、政治学等学科的微观研究中都出现了快速发展的趋势，个案方法在社会学、人类学、民族学等学科的微观研究领域的运用越来越深入，而比较方法则在政治学、社会学、经济学等学科的宏观领域得到适用。
这四种方法都可以用来进行国家治理研究，然而它们都会有其优势和不足。实验方法更加接近科学的特征，但是对国家治理进行实验在现实中很难操作。实验方法在社会科学中的运用主要是对微观个体的研究（如心理学和管理学）。相比而言，这一方法对国家和社会的整体研究很难展开。研究者无法承担实验失败后的巨大成本，而且这样的实验从操作上看也不存在可行性。统计方法在国家治理研究中有一定的可行性，然而，统计方法的适用也只能限定在一些微观数据容易获得的领域，如选举、经济、社会福利、人口等。对于国家治理中更为常见和主要的非量化信息，统计方法显然无能为力。个案分析更多适用于社会学和民族学等研究中，主要基于田野调查来获得研究数据。对于国家治理研究而言，个案分析是必要的。譬如，对某国国家治理的模式、特征、内在机理等内容进行研究。同时，个案研究也是不充分的。与规范研究相似，个案研究也是很容易导致自说自话的缺点。
相比以上三种方法而言，比较方法最适合进行国家治理研究。其中理由如下：第一，比较方法可以突出多国比较。国家治理的特征和优势需要放在比较的环境下才能更好地加以总结。或者说，国家治理的科学性需要放在比较中进行验证和观察。第二，比较方法是少案例比较。这一点与国家治理的研究特征相契合。国家的比较很难获得太多的案例，如果案例太多，案例的细节特征就很难把握。前面也讨论过，如果案例数量足够多（如30个以上），而且量化的数据容易获得，就可以进行定量研究。但是，国家的比较如果强调政治制度、政治文化等较为质性的变量，并且，假如影响结果的质性变量又很多，那么较为适合的方法就是比较方法。简言之，比较方法最适合针对那些案例少，变量多的研究问题展开研究，而国家治理就非常符合比较方法的研究特征。国家治理是相对宏观的研究问题，其涉及经济、政治、社会、文化等多个方面的影响变量，同时，要完整地把握这些变量，又很难获得较多的案例，所以，国家治理最适合的研究方法应该是比较方法。应该说，比较方法有非常浓重的质性特征。当然这里的质性并不是拍脑袋意义上的质性研究，而是基于科学设计的质性研究。比较方法的基本逻辑仍然是控制，即通过比较来控制无关变量，并观察结果变量和原因变量之间的关系。
用比较方法研究国家治理可以有如下领域。第一，国家治理的类型学。类型学的研究是比较政治研究中最重要的内容之一18，其主要在知识归纳的基础上展开。可操作化的类型学研究至少有两种，一种是标签类型学，即在基本特征的基础上进行类型总结。例如，乔万尼萨托利根据1975年之前各国政党体制的基本情况，把政党体制分为一党制、霸权党制、优势党制、两党制、温和多党制、极化多党制。19该类型学分析的实质是归纳逻辑，把现实的案例通过合并同类项，归为几个可以贴以标签的类别。这种类型学分析的优点是接近现实，即分类的类型容易在现实中找到对应的例子。另一种则是矩阵类型学，即以两个变量或多个变量为基础进行矩阵的排列组合。例如，利普哈特分别用政治文化和精英行为作为对民主进行分类的两个变量，同时这两个变量分别有两种程度的类型区分：将政治文化区别为同质性的和碎片化的，将精英行为区别为联合式的和竞争性的。这样，两维交叉后就分为四种类型：同质性的政治文化和联合式的精英行为构成了去政治化的民主（depoliticized democracy）；同质性的政治文化与竞争性的精英行为组成了向心式民主（centripetal democracy）；碎片化的政治文化与联合式的精英行为组成了合作型民主（consociational democracy）；碎片化的政治文化与竞争性的精英行为组成了离心式民主（centrifugal democracy）。20标签类型学和矩阵类型学都可以帮助总结国家治理的模式特征。本书在第四部分就尝试将治理能力和治理体系作为两个维度进行矩阵类型学的分析。
第二，国家治理的质性比较分析。质性比较分析（qualitative comparative analysis）是比较政治研究近年来的新进展，其内容由布尔代数（Boolean algebra）和模糊集合（fuzzy sets）两种方法构成。该方法的主要逻辑是将多个案例在不同变量上的基本表现（这里的基本表现在布尔代数法里就是0或1的赋值，而在模糊集合法中则是0到1之间的刻度值），用一张真值表（truth table）表现出来，然后再用逻辑运算得出结果变量与解释变量之间的关系。该方法最接近传统比较政治研究的方法，同时也是传统比较政治研究的科学化。传统比较政治研究主要依赖于研究者在其头脑内部的真值表排列，这种方法对于案例较少（23个）和变量较少（34个）的情况是有效的。然而，当案例数量和变量数量都比较多时，研究者就无法通过头脑中的简单排列来完成，那么真值表的意义就凸显。质性比较分析最佳的案例数是1535个（其中包括负面案例），最佳的解释变量数为（56个）。质性比较分析的优势是其可以得出导致结果的原因组合。换言之，运用质性比较分析，我们可以找到导致国家治理成功或失败的原因组合。目前关于国家治理的许多研究成果都可以用QCA方法来进一步提升其分析结果的质量。譬如，目前关于失效国家出现了大量的研究成果，那么我们可以在已有研究成果的基础上针对国家失效进行原因组合分析。
第三，国家治理的比较历史分析。比较历史分析（comparative historical analysis）也是目前比较政治研究的新进展，其主要集中在两个方向的分支发展上。第一类分支力图在过程性机制上有所突破，这类方法被冠以中介性机制（intervening mechanism）分析法、过程追踪分析（process tracing）21，或样本内分析（within case analysis）等名称。22这种方法尝试对统计分析的结构性缺陷进行弥补。一般来说，统计分析只关注自变量X和因变量Y之间的相关性，对自变量X的变化如何导致因变量Y变化的过程和方式往往缺乏研究。而这种方法则尝试通过对中介性机制的发现，来找到X与Y之间的内在关联。换言之，统计分析在变量X和Y之间存在一个解释的黑箱，而中介性机制方法则希望打开这个黑箱。第二类分支则试图建立比较历史的综合分析框架。这类方法试图发展出关于比较历史分析的一系列完整概念，如路径依赖、初始条件、偶发事件、关键节点、自我强化、顺序、持续时长、时机等，并在这些概念的基础上构建一个综合分析框架，以试图找到事件在历史中的位置、持续时间以及先后顺序等因素对结果的影响。比较历史分析是一种过程分析。运用这种过程分析，可以把国家治理的动态过程完整地剖析和展现出来。
三、 国家治理对于比较政治学的意义
从比较政治研究的学术史来看，国家治理本身就是最重要的内容。按照比较政治学奠基人之一、美国政治学家哈里埃克斯坦（Harry Eckstein）的研究，比较政治学的渊源可以追溯到亚里士多德。23亚里士多德关于政体的分类，实质是关于国家治理模式的分类。24现代意义的比较政治学源自20世纪初兴起的旧制度主义。旧制度主义主要在各国比较的基础上关注那些涉及国家、行政、选举、立法、司法、央地、政党、议会等方面的正式政治制度。旧制度主义的代表人物包括德国法学家和政治学家卡尔施密特（Carl Schmitt）、英国法学家艾弗詹宁斯（Ivor Jennings）、英国政治学家欧内斯特巴克（Ernest Barker）、德裔美国政治学家卡尔弗里德里克（Carl Friedrich）等。25旧制度主义的这些作品基本上都是围绕国家和政府的基本制度展开的。
比较政治学的第二次大发展出现在第二次世界大战后的美国。以加布里埃尔阿尔蒙德（Gabriel Almond）在1954年建立美国社会科学研究顾问委员会比较政治学分会为重要的标志，比较政治学进入发展的黄金时期。经过五六十年的发展，比较政治学已经发展出结构主义、理性主义和文化主义的三大流派，而这三大流派中有许多关于国家治理的经典研究。结构主义的比较政治学以旧制度主义和西方马克思主义现代化理论为基础，并吸纳了政治社会学和历史社会学的一些成果。结构主义将人类的社会生活视为由过程、关系以及互动形式构成的宏观系统。结构主义关注的具体内容包括大规模过程（国家构建、战争、现代化、工业化、社会分化、人口流动、阶级变迁等）和政治制度（正式政治制度和非正式的规则），同时其更为关注事件与过程之间的因果关联。具体而言，结构主义的国家治理研究主要集中在如下主题：第一，国家治理模式。例如，在《专制与民主的社会起源》中，巴林顿摩尔（Barrington Moore）所考察的便是，哪些因素导致了这些国家治理模式（民主或专制）的不同，同时摩尔在案例选择时也基于民族国家（英国、法国、美国、中国、日本和印度）。26再如，卢斯科里尔（Ruth Collier）和戴维科里尔（David Collier）的《塑造政治舞台》实际上也在关注国家治理模式，只是其作品主要从拉丁美洲的劳工被国家吸纳的方式这一角度来观察其与国家治理模式之间的关系。27第二，国家崩溃和国家构建。例如，西达斯考切波（Theda Skocpol）的《国家与社会革命》将民族国家作为她的分析单位，并重点考察了国际背景和国内因素如何影响了旧政权的国家崩溃以及新政权的国家构建。28再如，在《变动社会中的政治秩序》中，尽管塞缪尔亨廷顿（Samuel Huntington）使用的概念是政治秩序和政权，但其实质上也在讨论国家构建的问题。29又如，查尔斯蒂利（Charles Tilly）的《强制、资本和欧洲国家》则考察了公元990年到1992年之间欧洲国家的形成及其与强制和资本之间的关系。30另如，杰克戈德斯通（Jack Goldstone）在《现代世界早期的革命与反叛》中对国家构建和国家崩溃的问题进行了颇有见地的讨论。31第三，国家自主性。埃里克诺德林格（Eric Nordlinger）的《民主国家的自主性》和斯蒂芬克拉斯纳（Stephen Krasner）的《捍卫国家利益》则对国家自主性的问题有非常深入的分析。32第四，国家与现代化转型。彼得埃文斯（Peter Evans）在《国家与工业转型》中的研究试图解释为什么一些国家成功地实现了社会的工业化转型，而另一些国家则还远未成功。33整体来看，结构主义学派对国家治理研究是非常重视的，这一点还可以从那本极有影响的论文集《找回国家》中得到印证。正是因为这本书，埃文斯和斯考切波等人还被学界赋予了国家回归学派的称谓。34总而言之，结构主义使用一种整体主义的视角关注国家治理模式、国家构建、国家发展以及国家崩溃等一系列重大问题。结构主义将国家治理视为一个宏观的历史进程，强调关键事件、历史节点以及时序等因素在国家治理模式形成中的特殊作用。
理性主义的比较政治学是在新制度经济学的影响下发展出来的，主要借用理性人假设、产权、交易费用等基本概念来分析比较视野下的政治问题。理性主义的基本假设是，行为者在最大化其利益的目标基础上进行理性的选择和行为。该流派重点关注个体行为如何导致集体结果。理性主义关于国家治理的经典研究集中体现在曼瑟奥尔森（Mancur Olson）和罗伯特贝茨（Robert Bates）等人的作品中。奥尔森在《国家的兴衰》中提出的问题是：国家为什么会有兴衰？不同的国家为什么会有不同的经济增长速度？同一国家在不同的历史时期为什么发展有快有慢？奥尔森研究的出发点是微观视角，即社会各集团的利益考量，然而结论却具有整体意义。奥尔森试图证明国家衰落和经济萧条与利益集团的分利行为有密切的关系：如果国家可以形成限制分利集团的低成本制度，那么国家就可以获得持续的经济繁荣。35贝茨的《热带非洲的市场和国家》也遵循了这种微观着手，宏观着眼的分析路径。在该书中，贝茨讨论的一个悖论是：非洲国家的领导人很清楚何种经济政策可以刺激经济走向成功，然而他们却明显回避这些政策而采取了一些病态的政策。通过对政治精英的行为和选择的调查，贝茨试图找到导致这些非洲国家病态政策的宏观原因。36玛格丽特莱维（Margaret Levi）的《同意、异议与爱国主义》则从微观视角出发考察了国家（统治者）与社会（被统治者）之间的税收谈判问题。统治者希望最大化其提取税收和暴力垄断的能力，然而，交易成本的存在使得统治者不得不设计一个交易成本较低的制度，而这一制度的关键是被统治者的半自愿服从（quasi voluntary compliance）或有条件的同意（contingent consent）。37理性主义的国家治理研究从利益集团或政治精英的微观行为出发，探讨这些理性选择行为如何导致国家兴衰以及政策失败等宏观问题。
文化主义的比较政治学以西方主流现代化理论为基础，并汲取了文化学和人类学的一些研究成果。文化主义试图把握人们对生活方式、意义系统以及价值观的不同理解，其重点关注是其所观察的政治现实的特殊性及其背后的文化含义。文化主义路径的这一研究特征集中体现在以下经典作品之中。在《公民文化》一书中，阿尔蒙德等人力图表明国家对文化的建构作用实际上微不足道，而更应该重点关注的是公民价值对政治的深远影响。38在《想象的共同体》中，安德森对国家以及以国家为中心的意识形态（即民族主义）采取了一种解构的手法，把国家和民族主义解释为一种在印刷资本主义基础上的想象的共同体。39格尔兹的《尼加拉：十九世纪巴厘剧场国家》则将这种国家的文化解释发挥到极致。格尔兹认为，在巴厘的政治模式中，整个国家就是一个剧场，国王和王子是主角、祭司和导演，农民是群众演员、舞台职员和观众，而场面、仪式、荣耀以及冲突则构成了剧情的内容。格尔表1.1比较政治学三大流派对国家治理的研究
三大理论理论特征关于国家治理的经典作品关于国家治理的研究特点结构主义结构主义将人类的社会生活视为由过程、关系以及互动形式构成的宏观系统。结构主义重点关注事件与过程之间的因果关联。摩尔的《专制与民主的社会起源》、斯考切波的《国家与社会革命》、蒂利的《强制、资本和欧洲国家》、诺德林格的《民主国家的自主性》、埃文斯的《国家与工业转型》等结构主义关注国家治理模式、国家构建、国家发展以及国家崩溃等一系列重大问题。结构主义将国家治理视为一个宏观的历史进程，强调关键事件、历史节点以及时序等因素在国家治理模式形成中的特殊作用。理性主义理性主义从理性人假设出发，从行为者最大化其利益的角度来分析世界。理性主义重点关注个体行为如何导致集体结果。奥尔森的《国家的兴衰》、贝茨的《热带非洲的市场和国家》、莱维的《同意、异议与爱国主义》等理性主义的国家治理研究从利益集团或政治精英的微观行为出发，探讨这些理性选择行为如何导致国家兴衰以及政策失败等宏观问题。文化主义文化主义试图把握人们对生活方式、意义系统以及价值观的不同理解。文化主义重点关注是其所观察的政治现实的特殊性及其背后的文化含义。阿尔蒙德的《公民文化》、安德森的《想象的共同体》、格尔兹的《尼加拉：十九世纪巴厘剧场国家》等文化主义的国家治理研究尽管在研究国家，但是结论却是在削弱国家的作用，或者说是给国家层面的互动提供一种文化解释。兹的这种文化主义解释将国家的作用倒转过来；权力为场面服务，而不是场面为权力服务。40换言之，在这里，仪式不是权力的工具，而本身就是一种目的。
尽管国家治理对于比较政治研究如此重要，然而，之前的研究者并没有非常自觉地认识到这一点，也并没有将国家治理作为一个比较政治学的重要内容将其抽取出来。自20世纪80年代后期以来，西方比较政治学的核心议题逐步转向民主化和民主转型41，而实际上这两个概念中都蕴含着某种知识的霸权。按照西方学者的表述，民主化和民主转型都是指一种从非民主政治（权威政治）转向民主政治（自由民主政治）的过程。42而且，从西方学者对中国的界定来看，中国不是民主国家，而是需要向民主转型的权威主义国家。43所以，按照这一思路，中国的政治制度就是差等制度。因此，如果我们接受了这一表述，实际上也就接受了西方知识对中国制度的一种带有意识形态特征的安排。需要特别说明的是，美国是西方比较政治学学科最发达的国家，而美国的比较政治学则有着非常明显的意识形态特征。从某种程度上讲，美国的比较政治学一直在为美国的对外战略服务，即通过政治知识的传播，确立发展中国家对美国模式的尊崇地位。需要特别强调的是，美国的一些比较政治学者长期接受美国政府部门（如美国中央情报局）的资助，这种资助使其很难摆脱意识形态的束缚。美国麻省理工学院经济学教授达龙阿斯莫格Daron Acemoglu与哈佛大学政治经济学教授詹姆斯罗宾森James A.Robinson合著的《权力、繁荣与贫穷的根源：为什么国家会失败？》，该书被知识界公认为一本从政治和经济的角度研究宏观社会发展的重要著作。图片来源：http：money.163.com11090207／7。简言之，西方比较政治学的这种民主化转向使得人们对比较政治学的研究重心产生了一种误解，即认为只有政治转型和民主化研究才是真正的比较政治学。这种观点有典型的西方中心论的特征，也带有强烈的知识霸权特征，其潜在含义是要求非西方国家复制西方的道路。这种观点用政治转型和民主化替代了真正处于中心位置的国家治理，忽视了国家治理的阶段性、多样性和复杂性，并且让比较政治的研究范围变得狭窄和局促。
因此，比较政治研究需要恢复国家治理在其内容中的核心地位。国家治理对于比较政治研究的意义主要体现在两点：首先，国家治理是一种系统性思维。如前所述，国家治理体系包括秩序系统、赋权系统和创新系统三部分。秩序系统的主要内容是自主性征税和暴力的垄断，其标志是行政国家的建立。赋权系统则主要包括选举系统、代议系统和协商系统等。创新系统则要激发和保障经济部门与社会部门的创新。国家治理的这种系统性思维可以克服西方比较政治研究中的线性逻辑，从而可以更完整地把握国家治理的整体框架。换言之，这种系统性思维可以避免头痛医头、脚痛医脚的简单逻辑。前文中讨论的QCA方法所关注的原因组合就试图发现组合性原因对于国家治理的意义。
其次，国家治理是一种实践性思维。目前西方政治科学出现了严重的知识论与实践论分离的倾向。一些发表在《美国政治科学评论》（西方公认的政治科学领域的顶尖期刊）的文章完全沉溺于知识的游戏（其中很大一部分是数学知识的游戏），而对现实指向的意义越来越淡薄。这种知识论与实践论分离的倾向可以被看作西方知识的一个普遍特征，然而，目前的问题是这种分离越来越明显和强化。这种分离倾向对比较政治的研究也产生一定的负面影响。因此，国家治理研究有助于消解这种知识纯粹化的问题。国家治理本身源于实践，并且基于丰富的地方性知识。许多发展中国家的案例都表明了国家治理的特殊性。因为国家治理研究本身源自具有充分特殊性的实践知识，同时国家治理研究的目的也是对国家的治理实践有直接的指导或参考意义，所以国家治理研究可以将知识论与实践论有机地结合起来。前文所述的关于国家治理的比较历史分析也重在探求国家治理的具体实践过程以及各种因素相互作用的内在机制。
四、 中国国家治理的演变与内涵
中共十八届三中全会决议明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化，而国家治理体系在中国的形成不是一蹴而就的，其经历了漫长的实践和发展，最初由封建社会主导的国家统治逐渐过渡到近代社会主导的国家管理，而后才进入现代社会支配的国家治理。
公元前221年秦始皇嬴政统一中国，结束了春秋战国纷争割据、诸侯争霸的混乱局面，首次实现了中国大统一，这也成为真正的国家统治的起点。作为一个在中国传统史上具有开天辟地的影响的国家封建专制统治政权，其在许多方面具有开创性意义。值得注意的是，皇帝在秦不仅是最高统治者的称号，而且是一个制度44，如皇权至上制、朝议朝会制、皇位继承制、三公九卿制、度量衡制、连带责任制、郡县制等。作为封建社会的国家统治具有三个典型特征：一是权力支配。《史记秦始皇本纪》曰：天下之事无小大皆决于上。也就是说，封建社会的最高统治者对国家公共事务具有至高无上的管制权。作为封建统治顶端的皇帝具有实质性的权力支配地位，因为皇帝之上除了有一个虚无缥缈而又人格化了的天以外，再不容许有敢于超越或干扰其权力的任何事物存在了45。可见，封建统治阶级对国家权力具有支配作用。二是单向运作。封建权力的运作一般是自上而下的，即通过封建统治阶级自身发现问题、调查问题和解决问题，这在很大程度上归于中国封建社会的不断集权，自汉迄唐，就已有过于集权之势，到宋、明、清三朝，尤其是逐步集权46，过于集权的体制造成了信息上传受阻、信息下达迅速的单向运作机制。三是阶级立场。封建社会带有明显的阶级烙印，封建统治阶级通过礼制对社会结构进行塑造，使社会根据统治阶级的意识分为三六九等，鬼神、君臣、父子、贵贱、亲疏、爵赏、夫妇、政事、长幼、上下，都是指差等47，严格的礼制和规矩形塑了国家治理的基本框架，这种统治式的国家治理方式一直持续了1000多年。
1942年鸦片战争爆发，西方资本主义的坚船利炮强行开启了中国近代化历程，所谓近代化就是指中国资本主义工业化和社会民主化的过程48。回顾中国近代化百年历程，其大致经历了三个阶段，首先是以自强和求富为目标的器物层面的追求，其次是以宪政和改良为目标的制度层面的追求，最后是以民主和科学为目标的思想文化层面的追求。三个层面的追求都有其具体表现形式，如师夷长技、洋务运动、戊戌变法、百日维新、新文化运动和辛亥革命等。这一时期的整体环境具有以下两个特点。一方面，中国的资本主义经济开始萌芽，经济上逐渐被卷入西方资本主义市场；另一方面，受西方资本主义思想和制度的影响，中国封建社会的国家统治逐渐向国家管理转型。从国家与市场的角度而言，虽然资本主义经济在中国大陆从萌芽到短暂的春天，有了一定程度的发展，由于受封建制度束缚、政局稳定和技术滞后等因素影响，资本主义的市场体系还处于体系不全、功能不全、基础薄弱的状态。但也应看到，市场体系深入中国封建小农经济后，对中国国家管理体系产生了翻天覆地的变化，尤其是对近代化政治体制变革产生了深刻影响，如总理衙门之设，戊戌变法期间的政治体制改革，清末新政中关于政治体制的变革49。这些都是试图对腐朽的封建统治政体的一种改良，在这些改革中也去除了一些封建因素，引入了一些近代化的管理因素。1949年中华人民共和国的成立，制定了一系列法规、制度，试图通过制度对国家进行管控和调整。因此，与国家统治相比，国家管理比较注重方式，强调国家制度建设和运用国家制度对国家与社会的支配，内容和形式比国家统治更为丰富。50这种国家管理虽是一种强调管理中心地位的自上而下的权力模式，追求效率最大化，但在追求目标的过程中也适当注重调动下层的积极性。因此，可以说这也是一种双向调节的管理方式。
改革开放以来，随着中国市场、国家和社会三个领域的迅速成长，国家管理环境发生急剧变化，国家范围内的诸多公共问题越来越复杂化、多元化和无序化，单靠政府为中心的管理方式难以解决这些错综庞杂的公共问题，国家治理便应运而生。治理与统治虽然都是在追求公共利益最大化目标下运用公共权力维持社会秩序，但在管理主体、管理客体、管理机制、管理手段和管理重点方面都有差异。51国家治理与国家统治和国家管理存在本质上的区别，国家治理概念强调转型社会国家发挥主导作用的重要性，同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求，是一个更为均衡和客观的理论视角。52在国家统治时期，国家与社会还未真正分化，国家既是国还是家，是权力运用的独立主体；在国家管理时期，市场还未充分发育，社会与市场还处于胶合状态，国家面临的国际国内问题远不如当前复杂；在国家治理时期，一方面，市场得到较为充分的发展，财政上积累了大笔资金和财富，新兴技术也促进了市场发育，发展环境上更是得到国家的制度支持，另一方面，社会力量在不断崛起，社会逐渐从国家和市场中脱离出来，国家在价值上和制度上对社会予以肯定和支持，同时在现代技术的支持下，社会力量异常活跃。市场和社会的发展在一定程度上倒逼着国家从管理走向治理。因此，国家治理的概念是在扬弃国家统治与国家管理两个概念基础上提出的一个新概念53，至少包括以下三层内涵。一是多元参与。国家治理主体至少有四个：国家或者政府、市场经济体系所构成的主体、社会组织、公民自身。54二是多向互动。国家治理强调多元治理主体不是孤立存在的，而是一个以合作、协商和伙伴关系为特征的纵横交错、多向互动的网络体系55。三是多制并举。现代治理体系的基础是以民为本的现代人文价值观和为捍卫和弘扬这一价值体系而设计建立的制度体系56，制度体系不同于制度章程，是一个融合多种制度的协同体，是一种交叠重合的治理结构。
2000余年来，中国从传统的封建社会逐渐过渡到近现代工业社会，转而进入了知识信息社会，与治理历程相对应的则是由国家统治过渡到国家管理，进而转入国家治理（见图1.2）。可见，中国国家治理体系的形成是一个漫长而曲折的过程，既有内部的激发，也有外部的促进，既有传统的思想，也有舶来的理论，既有暴力的管制，也有和谐的关怀。治理理论的魅力不仅在于将民主、参与、协商、分权、责任、人权、平等、合作等诸多美好的价值融入其中，而且在实践过程中展现出相对于垂直统治的巨大灵活性，在一定程度上降低了国家管理的成本与风险。57现代国家治理理论不仅具有价值层面的内在优势，而且已经作为一种工具运用于社会治理的各个方面，如社区基层治理、区域性公共问题、跨国恐怖犯罪、社会贫富分化、网络空间治理等。在这其中，网络空间的国家治理正是一种适应网络空间和网络社会特征，综合利用国家整体资源，发挥社会多元力量作用，推动国家网络空间安全发展，维持网络空间良好秩序的有效方式。图1.2中国国家治理的历史变迁
五、 中国网络空间中的国家治理现状
网络空间不同于陆海空天等实体空间，其组织形态是互联网，亦即它通过社交媒体、博客、微博和微信等信息联络与传递渠道成为人类社会的第二类生存空间。在中国，截至2015年6月，手机微博客用户达1.62亿，手机微信用户达5.49亿，且覆盖90%以上的智能手机。58中国网络空间迅速膨胀，一方面，体现了中国信息化建设迅猛发展，人民生活水平在不断提高，另一方面，规模上的扩大意味着内部复杂关系的几何倍数增加，这也警示了互联网的治理将越来越复杂。可以说，网络空间就像是一个置满化学物质的大平台，任何材料或溶剂的投入都可能发生剧烈的化学反应。网络空间的不断膨胀与政府能力之间产生了剧烈矛盾，网络空间膨胀使公众对政府公共服务的质量要求不断提高，而为网络舆论所限制的政府能力越来越力不从心59，再加之网络空间与现实空间的转换给转型期的我国社会带来了双重风险：一是网络空间力量激化现实空间中矛盾的风险，二是现实空间中的问题向网络空间转移的风险60。这些复杂的问题形式多样、领域宽泛、频繁变迁，单纯的国家管制很难有效解决这些问题，只有通过多元参与、多向互动和多制并举的国家治理介入，才能在最大程度上消除网络空间存在的问题和风险。具体而言，网络空间需要国家治理的介入至少表现在以下四个方面。
首先，公域私域融合需要国家治理。经过几千年的发展，公域与私域由最初的胶合状态逐渐过渡到两者相互分离、相互对立的状态，它们映射到网络空间上更是加剧了网络空间结构的复杂化。不过，通过网络空间平台，公域与私域则又重新开始趋向于融合状态，这就打破了业已建立的公域与私域相对分离的国家秩序，其主要表现在以下三方面。一是私域问题公域化。网络作为连接人与人、人与组织、人与社会的一种重要形式，已经受到学者和实践者的广泛认同。61因此，网络空间作为一种媒介可将私域问题转化为公域问题，如在现实社会空间中存在的个人医疗问题可能通过网络助推而成为影响政府决策的重大公共问题。同样，在现实生活中一些不起眼的、个别性的、私人性的问题可能通过网络传递而放大为公共问题，从而就使公共问题的本质和表象相互混杂、难以厘清。二是私有与公有的混淆。私域公域区分的一个重要标准是公有与私有的明确界定，然而网络空间的发展却将两者之间的界限模糊化，你的成为我的，我的也是你的，这样建立在公有与私有基础上的国家治理秩序也被打乱，例如盗取智力成果粘贴、再创作、肢解、借用和复制等行为成为网络上最普遍的活动，它重塑和扭曲了我们的文化和价值观念62。可见，公有与私有的模糊需要国家治理秩序的重建。三是公域问题私域化。公域问题私域化是造成社会恐怖和个人精神障碍的重要问题，它具有宿命主义色彩，通过随机性和偶然性的发生机制而将公域问题集中于私域个人。例如，在解决腐败问题上，一旦某一官员被查处，随之而来的是各种人肉搜索和私人信息，这使公共问题聚焦化，私域问题成为公域问题的出气口。总之，网络空间的迅速膨胀为公域与私域的重新融合提供了宽泛空间，使网络空间结构和形式更加复杂化、无序化，这些都需要一个多元、多层、多向治理结构的介入。图片来源：http：cpc.people.com.cn。网络安全法规出台的缓慢已经成为中国网络信息发展的重大羁绊，但立法的进程快慢又与公众思想的成熟度密切相关。即使已有的一些地区或部门的规章制度，在实践中也难以正常地操作执行。其次，国家安全转向需要国家治理。网络空间是大国博弈的无形战场63，在当今信息十分发达的网络社会，网络空间将世界各地跨时空地联系起来，国家之间的许多战役转向虚拟的网络空间，网络空间中的博弈同时也反射到现实空间，影响国家安全和国家发展。从这一角度而言，网络空间还是一个全球共享的公共领域，应上升到全球治理层面，但国家治理仍是网络空间治理中的核心和主导64。国家安全在网络空间形态下呈现的问题主要有以下几个方面：一是虚拟主权的侵犯。网络虚拟空间被视为除海、陆、空、宇宙太空之外的具有鲜明主权特征的第五空间65，网络空间与国家安全密切相连，网络空间的网络殖民主义等都是侵犯虚拟主权的重要表现，如网络的产生为西方文化霸权提供新形式，其试图通过网络传播将文化、思想和价值无形的传播和输入，从而实现国家主权的侵蚀；二是网络间谍的威胁。传统的间谍行为需要通过在现实空间实现，而借助网络空间则可以很轻松地获取大量情报资料。正如维基解密创始人、自封为透明度沙皇的朱利安阿桑奇（Julian Assange）所说，今天的互联网已成为世界上迄今最大的间谍设备66。因此，可以说，网络空间内大量的个人信息在某种程度上都成为情报机构的数据库，而这些信息又与国家安全息息相关。三是国家秘密的窃取。网络空间也是国家秘密泄露的重要渠道，一方面是网民主动公布相关信息，如某公民拍下某军用机场视频并上传至网络，泄露国家秘密67；另一方面是相关机构秘密搜集相关信息，如苹果等18家公司在用户不知情或未征得其同意的情况下搜集数百万智能手机用户的个人通讯录68。总之，网络空间的这些国家安全行为涉及面广、形式多样，亟须国家治理的有效介入。
再次，公共风险潜伏需要国家治理。风险的本质并不在于它正在发生，而在于它可能会发生69，风险社会的这种不确定性加剧了网络空间治理的复杂性。网络公共风险的实质是利用网络空间的时空性、隐蔽性和转化性等实现网络聚焦、事件转化和效应扩大等效果。网络空间公共风险的表现主要有以下几方面。一是网络人际信任的风险。网络人际信任是指在网络互动中，彼此不相认识的陌生人在意识到风险存在的情况下，仍旧确信对方能够完成自己所托付之事，并将自己献身出去的投注性行为。70可见，网络人际信任是一种风险行为，其在一定程度上是一种冒险，而在网络空间确实产生了许多网络人际信任，如所谓网友、网络知心姐等，这些都可能成为网络公共风险。二是网络谣言的风险。网络谣言是指以互联网平台作为主要传播和扩散手段的谣言，具有传播门槛低、扩散速度快、范围广等特点。71网络谣言对现实社会造成巨大的稳定风险，一些网络谣言是出于发起者的蓄意行为，而另一些网络谣言则是在信息传播过程中形成的信息扭曲，因为我们往往选择那些看来最能够实现我们的目的的描述来加以使用72，这就引发了信息传播过程中的公共风险。如2008年6月的贵州瓮安事件，其实事件真相很简单：一女中学生不幸溺水死亡。但由于当地公安机关介入不及时、不透明，导致网络传播的众多信息中渗入虚假信息，而这些虚假信息正好满足当时干群矛盾表达的需要，进而使一些虚假信息成为主流信息在社会中扩散，使社会承受较大的公共风险。三是网络群体性事件的风险。网络群体性事件是指网民通过网络沟通和网络传播使具有共同利益的网络群体在网络空间聚集并表达其公共愿望，以施压于现实空间的政府或相关主体的行为。网络群体性事件往往具有瞬间爆发性、虚实交互性、难以预测性等特征，这就在一定程度上形成了一种潜在的公共风险。总之，公共风险的关键在于不确定性，它的形式可以千变万化，踪迹也追踪不定，这就需要多层、多元、多制的国家治理进行介入。
最后，社会矛盾激化需要国家治理。网络空间为社会矛盾扩大、转化、升华提供了充分的空间，这就为网络空间的国家治理提供了合法性与可能性。网络空间社会矛盾激化主要体现在以下四个方面。一是小问题到大问题。一些问题和矛盾在初始阶段范围十分狭窄，但因为政府听之任之或处置不力，经过一段时间的网络发酵和网络催化使矛盾转型升级，由最初的小问题发展成影响范围和影响力度较大的大问题。如2009年6月的湖北石首市骚乱事件，警方对于青年厨师涂远高的非正常死亡未能给出令家属和公众信服的答案，在新闻发布会上语焉不详，这样的暧昧态度激怒了网民，从而引爆网络，最后舆情扩大到骚乱这样的群体性事件。二是量的积累到质的聚变。网络表达是指个人在互联网里通过各种言语或非言语方式表达自己的观点、情感、意愿和态度等的网络行为。73个人网络表达往往难以受到相关部门的重视，但是一旦这种网络表达表现出极强的同质性和共鸣性，那么网络表达的作用效果已经从量化升华到质化，将对社会造成范围较大的影响。典型的案例就是2011年3月《凤凰周刊》记者部主任邓飞在微博上呼吁社会关注中国贫困山区小学生免费午餐计划，引起积极响应，并最终得到了公共政策制定者的回应。三是问题的相互交织。当各种矛盾相互独立存在时，其对社会的危害在某种程度上是有限的，一旦各种矛盾通过网络空间平台相互交织，那么其表现出来的威力和效果将呈几何倍数增长，甚至在一些情况下可能衍生出一些新问题和新矛盾，这就增加了社会问题的治理难度。四是社会矛盾的异化。一些社会问题一旦进入网络空间则可能演化为更为复杂的公共问题，此时试图再通过原始的管理方式来进行处理，将很难获得成功。总之，社会矛盾在网络空间的转化、重叠和交织使公共问题更为复杂化、无序化、扩大化和多样化。
六、 中国网络空间国家治理的方式
随着以互联网为主体的网络空间成为人类社会生存的新空间，尤其是在全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的时代要求和背景下，我们要充分重视国家治理在网络空间的重要价值，推动国家治理在网络空间的有效介入与能力提升。要切实做到这一点，中国网络空间的国家治理就既要考虑到给予社会足够充分的空间，同时也要能发挥国家的主导作用，对社会进行必要的监管，两者在治理结构上要均衡与协调。为此，中国网络空间的国家治理结构的特征至少应该表现在以下三个层面。一是多元的调和。即网络空间的国家治理的主体应该在党的领导下吸纳政府、社会、市场、个人等主体参与，并促进各主体之间相互协同、相互适应。二是规则的订立。即通过制定网络空间的国家治理规则，规范网络空间秩序，为各主体之间的相互沟通、交流和学习提供条件，促进各主体之间的合作与共治。三是必要的监督。即在充分发挥网络空间主体自主性的基础上，通过多层制度建设，加强对网络空间主体的监督，削减各种风险和社会矛盾。故而，在中国，网络空间的国家治理主要是指在党的领导下实现网络空间多元参与、多向互动和多制并举的国家治理。
如果从国家治理的视角来解释和分析，中国的国家治理体系是指在党领导下管理国家的制度体系和各领域体制机制、法律法规相互协调日趋合理，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力74。同理，中国网络空间的国家治理则是指在党的领导下管理网络空间内各项制度、规范和行为，并使之日益协调、日趋合理，而网络空间的国家治理能力则是指综合利用国家在网络空间的整体资源来管理网络空间事务的能力。因此，网络空间的国家治理能力主要取决于网络空间的国家治理资源的运用与转化。
由于网络空间资源来源具有多元化、结构化、混杂性等几个特征，因此，为便于充分认识网络资源的丰富性以及对网络空间资源进行合理转化和运用，我们可从资源性质角度将网络空间的治理资源划分为硬性资源和软性资源。硬性资源主要是指依赖空间实体而存在的制度、规范、技术或投射等网络资源，这主要包括网络制度、行政命令、网络监督、利益结构、技术措施等；软性资源则主要是指与个人价值、道德、心理、理念等相关的网络资源，这主要包括个人自律、道德约束、社会资本、自治组织、心理调适等。从这种分类方式可以看出网络空间的国家治理资源既来自现实空间，也来自网络空间，既有制度规范，也有价值理念，既是一种映射，也是一种投射。当然，网络空间的国家治理资源是庞大的、丰富的和多样的，但其仍是以一种无序状态而存在，这就需要我们对其进行适当的引导和转化，将无序变为有序，将资源变为能力。而在具体转化上，网络空间的国家治理可依据软性资源和硬性资源的供给，考虑以下三种方式。
平台 个人形态互联网时代基本组织结构模型
科层制在公司中被普遍使用，通过层层管理建立了等级鲜明、职责明晰的能够适应生产需要的组织结构。科层制现在依然被世界上的很多公司采用，然而，这种情况正在被改变。近年来，一种新型的平台 个人（小组）的组织结构正在被越来越多的企业所接受，成为众多企业在互联网时代的基本组织结构模型。海尔提出了企业平台化、员工创业化的发展思路，将8万名员工组成2000多个小微的自主经营体，以适应外部需求愈加复杂的状况。
平台 个人（小组）的组织结构之所以能赋予企业更快的反应速度，在于由一线员工所组成的前端被赋予了更大的权力，他们不需要再将消费者的需求层层上报，前端人员可以自由做出决定以适应快速变化的市场，并能调动其他小组配合自己共同行动。相应地，企业高管的职责也发生了改变，从管理、控制、激励变成服务、协调与赋能，以支持前端的有效运行，保证整个组织各部分间的良性互动。
企业组织结构由传统的科层制转型为平台 个人（小组）的组织结构，适应了互联网时代的要求，将会更好地应对新型挑战。这对互联网时代政府体制改革有很大借鉴意义。
首先，基础性治理。网络空间是现实空间的投射和反映，网络空间的基础结构是对现实空间社会结构的反射，现实空间社会运转的基础是人与人之间的彼此信任以及良好的道德风尚，缺乏信任和道德的社会即便有法律的强力介入也无法实现社会良好治理。在网络空间，人与人之间的行为同样表现的是人与人之间的沟通和交流、合作与竞争，只不过这些行为是在虚拟空间发生并以信息的形式不断传送和输出而已。与此同时，这些活动都是建立在网上人际信任的基础上的。基于此，网络空间的许多软性资源实质上就是网络空间基础性治理的重要来源，如个人自律对现存秩序的贡献、道德约束对风险行为的消减、社会资本对人际互信的支持、自治组织对网络缺陷的弥补、心理调适对调节成本的削减等，这些都在一定程度上为网络空间治理奠定了良好的治理基础。
其次，渗透性治理。当网络社会降临时，人们为有了更多的表达空间而喜悦，然而却又因为受到了网络本身、商业势力、政治争夺、社会权力等的羁绊而欲言又止，所以网民们围观、调侃、戏谑、谩骂甚至攻击。75因此，在网络空间，除了有一些网络空间资源会直接转化为网络空间治理能力外，还会有一些网络空间资源虽然具有潜在性但因各种羁绊而不能直接转化为网络空间治理能力，它们需要借以一种间接的如价值引导、责任结合以及规范内化等渗透性机制才能使其能量得到充分发挥。可见，渗透性治理是指在现实空间资源和网络空间资源无法直接转化为网络空间治理能力的时候，人们通过一种间接的、婉转的、分线性的方式运用网络空间资源来实现网络空间治理的过程。不过，限于网络空间各种利益因素的影响，间接渗透性治理的使用成本较高、用时较长，通常也难以控制，因此，我们在进行渗透性治理的同时应该扬长避短，提高治理的针对性和实效性。
最后，介入性治理。在基础性治理的自然状态下，网络空间秩序无法有效实现，网络空间的不雅行为、不当行为、失范行为、侵犯行为和违法行为等都会大量存在，这就迫使政府要主动介入网络空间，对虚拟网络社会进行有效控制，其中的舆论、法律、信仰、社会暗示、宗教、个人理想、利益、艺术乃至社会评价等，都是社会控制的手段，是达到社会和谐与稳定的必要手段76。因此，政府对网络社会的控制就应以网络硬性资源的转化为主、网络软性资源的转化为辅，而这主要包括网络制度对违法行为的规制、行政命令对失范行为的规范、网络监督对不当行为的调节、利益结构对侵犯行为的束缚、技术措施对不雅行为的净化等。当然，要强调的是，介入性治理应以基础性治理为基础，我们不能抛开基础性治理而主要开展介入性治理，这样做的后果反而是损害网络治理能力的自然结构，相应地也就导致了网络社会秩序紊乱，进而可能会投入更多成本来进行后续治理。 案例：借力互联网 ，打造惠民暖心政府
2015年8月31日，湖南省委书记、省人大常委会主任徐守盛在长沙会见了来湘开展合作的腾讯公司董事会主席兼首席执行官马化腾一行。
湖南政府探索与互联网巨头合作，通过互联网技术提升政府效率，助力服务型政府转型，增加行政透明度，顺应了时代的要求。借力互联网 ，则是以互联网 的理念加快政府职能转变，创新湖南政府公共管理、公共服务方式的最好诠释。
更值得肯定的是，湖南政府借力互联网 共同打通政府信息服务最后一公里的过程中，并非空喊口号，纸上谈兵，而是更注重结合三湘大地的发展实际，抓住区位优势。根据马化腾介绍，腾讯与湖南战略合作会紧贴湖南的发展实际，在政务、社保、教育、医疗、金融等领域加强对接。由此可见，湖南政府把民生放在首位的执政理念是不可动摇的，互联网 ，最终要 在公众关心的柴米油盐酱醋茶上，要 进千家万户，真正为广大公众提供便利。
这也正是地方政府应该积极借鉴的思路，因为政府职能转变最终目的还是服务公众。而与互联网巨头合作，使互联网 成为公众服务的红娘，通过互联网技术提升政府为公众服务的效率，就确实能够实现互联网时代经济社会共同发展的目标，为公众带来真金白银，保住青山绿水，让三湘大地的父老乡亲真正体会到互联网 带来的巨大红利。
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