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| 編輯推薦： |
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着眼于政策的技术性解决方案，基于地方政府财政收支情况与地方政府融资平台的财务和经营的微观数据，厘定地方政府融资平台的事权边界，优化融资结构。
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| 內容簡介： |
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本书以地方政府债务的规范发展为主题，具体分析几大问题：首先，对改革前的地方政府融资平台进行剖析，分析其运作原因与主要模式。其次，对我国地方政府债券的历史沿革进行介绍。随后的第3章至第7章平行研究了四个问题，这四个问题对于规范地方政府债务都非常重要：依次是上级约束、本级立法约束、外部约束以及内部的预算管理。此外，本书还附了两个专题研究报告，分别对我国地方政府的债务规模估测、增信模式对地方政府融资平台信托融资成本的影响等进行了研究。
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| 關於作者： |
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郑春荣：上海财经大学公共经济与管理学院副教授。研究方向为财政学、社会保障学。教授课程包括 社会保障学、公债学、社会保险基金管理、国债理论与政策等。
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| 目錄：
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第1章 总论
第2章 改革前的地方政府举债方式
第3章 我国地方政府债券的历史沿革
第4章 地方政府债务的上级约束
第5章 地方政府债务的本级立法约束
第6章 地方政府债务的外部约束
第7章 我国地方政府债务的预算管理
专题研究附录1 中国地方政府的债务规模是否被低估？来自一种新的估测方法
专题研究附录2 增信模式对地方政府融资平台信托融资成本的影响
参考文献
后记
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| 內容試閱：
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虽然新《预算法》已经出台，地方政府债务的管理进入了一个全新的阶段。从大乱到大治，需要有一个不断完善的过程。中央政府一方面回应并允许地方政府合法借债的诉求，另一方面，要求关闭地方政府融资平台等灰色融资渠道，并将一些基础设施项目推向市场，以PPP形式进行融资。但是，我们要看到，地方政府融资的规范管理远非一个法律就能解决，这涉及到地方政府数万个在建项目、1.2万家地方融资平台和几十万名从业人员，不可能一朝一夕就彻底解决。
笔者认为，要彻底整治、规范地方政府债务，有几个重大问题必须解决：
（1）要建立地方政府的稳定财源，并明确中央和地方政府的事权。地方政府目前稳定的财政收入体系，又面临基础设施建设的资金困难、公共服务均等化的资金压力，在中央点菜，地方埋单的体制下，只能违规举债。国家审计署公布的《54个县财政性资金审计调查结果》（2012年第26号公告）指出，在调查的45个中西部县级政府，为满足国家有关农业、教育、科技等法定支出增长要求，就耗费财政支出的81%，其他支出不得不依靠举债。因此，要让地方政府改掉违规借债的毛病，首先要从病因上做文章，中央必须允许地方政府有较为稳定的地方税体系，较为独立的财税政策决策权。否则，等这阵严打过去了，地方政府本着法不责众的想法，又会开始举债。
（2）财政部门的债务管理必须得到本级政府主要领导的全力支持。主导这场改革的财政部门开刀的对象是与自己平级的融资平台。这就面临一个大难题：融资平台在行政级别上，与财政部门同级；在股权隶属上，属于国资委或其他政府委办；在人事任免上，属于地方党委组织部直管。财政部门要在当前的行政管理体制上有效整合融资平台，恐怕是件非常困难的事情，只有本级政府主要领导全力支持，改革才能成功。
（3）地方人大的审查能力有待提高。新《预算法》规定，地方政府是不是应该举债，举债多少以及债务资金投向，都应由本级人大常委会审议表决，这就给各级人大常委的专业能力提出了较高要求。此外，今后随着融资平台的整合，财政预算将日趋复杂，不仅是财政预算报表（收支流量），还是一整套政府综合财务报告（包括存量的资产负债），这对人大代表的参政议政能力形成新的考验。
（4）金融市场亟需建立硬约束。当前地方政府直接管理大量的城商行、农商行。这些小银行大都未改制上市，其最大的股东便是当地政府或财政部门。面对其股东和政府领导，银行行长很难抵挡其贷款需求。此外，金融市场的债券投资者尚未建立真正的风险意识。我国尚未有过一只融资平台的债券出现真正的违约，企业债券的违约次数也寥寥无几。最为荒谬的是，各级政府面对债券或银行贷款违约时，不是按照市场规则行事，而是本着社会稳定的想法，尽量补偿投资者。这样，投资者似乎永远不吃亏，而无法建立起真正的风险意识。
（5）地方政府需要提供健全的政府财务报告体系，为债券发行与流通提供前提条件。金融市场需要通过政府财务报告体系对地方政府债券进行有效定价。地方政府债券要发行成功，需要准确披露发行人的财务信息。我国各级财政部门没有编制规范化的资产负债表，投资者无法了解各地政府的家底，信用评级公司也无法对各地政府进行有效评级，因此，地方政府债务的利率招投标及二级市场交易根本无从谈起。在信息不对称的前提下，商业银行、债券投资者等很难准确知晓和评估地方政府的财政、资产和债务的总量与结构，也难以根据风险情况，对政府债券进行定价。事实上，我国目前地方政府债券的定价机制并没有真正建立起来。自从地方政府债券进行自发代还改革以来，几年来相关省份的债券利率有的和同期限国债利率持平，有的出现比同期限国债利率还要低的情况。从传统的理论上讲，风险越高，收益率越高，反之，风险越低收益率越低，也就是说，地方债应比国债的收益率高。但是，我国多年出现地方政府债券的发行利率低于国债利率，说明市场的定价机制存在紊乱。例如，同样是7年期，2014年7月2日发行的国债利率为4.02%，而7月11日发行的山东省地方政府债券的利率仅为3.88%。
（6）地方政府债券的违约处置机制不明确。从法律制度角度，我国亟待建立地方政府破产的处置机制。当出现债务违约时，应该采用在中央或省级政府支持下的债务重组方式（债务展期、金融机构临时贷款、资产变现等），降低违约对投资者的损失和风险在金融市场上的传导范围。但是，涉及事件的地方政府官员必须承担最大责任。包括地方行政领导免职、相关人员追究法律责任、地方政府开支大量削减必须成为上级政府帮助重组债务的条件。第二，从中央政府角度，要明确宣告中央政府对市政债的偿还不承担责任，从而打消债券市场对隐形担保的预期，使得地方债市场的定价能准确地反映这些地方的债务风险。
（7）要非常警惕国有企业给政府带来救助性债务。在实际操作中，国有企业的债务往往很难分清是政府债务、政府性债务，还是市场经营性债务。举个例子。北京要建地铁，以前只收2元车票，这样就导致地铁集团长期亏损，而且是政策性亏损，那么可以算作是地方政府债务了。而香港地铁收费高，地铁企业还可能盈利，就不是政府的包袱和窟窿了。因此，地方政府性债务是相对的，不是绝对的。现在问题出来了，假使说，石家庄以前没有地铁，现在要修地铁，那么地铁公司是不是融资平台？其债务算不算政府性债务呢？要看其投资回报能否偿债。这个问题实在不好回答，因为投资预期回报受许多因素影响，受经济形势、人口因素等。现在地方政府想把该地铁集团定为政府性债务是有办法的，把该地铁集团定为非政府性债务也可以找出无数条理由，由此可能产生大量的隐性债务，值得我们警惕。
（8）要重视PPP模式的负面影响。PPP模式可能导致部分高盈利性项目被切割出售，破坏了公益性项目的完整性。以高速公路投资为例，高速公路在不同区域的盈利能力悬殊巨大，地理区位好的高速公路车流量大，盈利能力强，政府应统筹考虑，用盈利性强的公路来弥补亏损的公路。然而，我国高速公路面临的困境是，能赚钱的项目早就完成招商引资，剩下的在建和新建项目大都因为车流量较少、建设成本高昂，而无法引入民间资本。由于交通是基础性、先导性、服务性行业，在中央和地方政府的要求下，各地高速公路融资平台又不得不硬着头皮开工。政府原本希望优质资产上市后成为融资平台，可以修建更多公路，但后来上市公司投资决策受制于股东压力，追求股东利益最大化，宁愿把钱存银行也不愿承担投资风险。上市融资来修路的希望落了空，地方政府不得不重新找钱修路。造成这一怪圈的根本原因是，高速公路融资缺乏规划，眼光过于狭隘，偏重于股权融资，导致高速公路网四分五裂，最终丧失融资能力。这几年深圳市政府已经多次回购高速公路，其原因就是当时视界过于狭隘，将本应是公共产品的公路招商引资，变成了收费公路，最后政府不得不将其回购。
从公共产品的外溢性和完整角度来看，一些地方公共产品应由多级、多地政府共同出资，既可实现使公共产品的使用价值达到最大化（例如完整的高速公路网），又可以实现使用效益与成本分担的对称性（例如环境治理中，河流上下游政府共同协商）。我国也存在一些由多级、多地政府联合组建的股份制融资平台，例如京沪高铁公司就是由原铁道部与高铁经过的各省政府合资组建的公司。
在此，我们以湖北省联合发展投资有限公司（简称湖北联发投）为例。该公司是在湖北省政府主导下，武汉城市圈9个城市均有出资，于2008年9月成立，用于支持武汉城市圈跨区域项目的投融资平台，也是国内首个区域性政企联合投融资平台。公司注册资本金为32亿元，其中湖北省国资委代表湖北省政府出资13亿元，占公司股权比例的40.64%；武汉经济发展投资集团有限公司出资3亿元，占公司股权比例的9.38%，鄂州市城市建设投资有限公司及黄石、孝感、黄冈、咸宁、仙桃、潜江、天门各市国资委各出资5000万元，各占公司股权比例的1.56%，共占12.48%。此外，武汉钢铁集团公司、东风汽车公司、三江航天工业集团公司、长江三峡工程开发总公司、湖北省烟草公司、葛洲坝集团股份有限公司等六大在鄂央企每家出资2亿元，各占公司股权比例的6.25%，共占37.5%。
公司成立后，湖北省政府将价值160亿元的武汉外环高速和武汉城市圈7条城际快速通道的政府资产经营权划转到公司名下，并以其为出资人，陆续展开大东湖生态水网、武汉新港、花山新城等大型社会综改区重大项目的建设融资。湖北省联合发展投资有限公司于2010年进行工商注册登记变更，现更名为湖北省联合发展投资集团有限公司。
不同于传统城投公司一般是国有独资，湖北联发投是一家多级政府和企业担任出资主体的股份公司。它的十六个股东中，有六个是央企，其中包括上市公司。湖北省政府希望通过组建这一政府引导的市场化投资公司，搭建融资平台，撬动更多的社会资本注入，既满足武汉城市圈重大建设项目资本金的需求，同时也能给公司股东创造良好的回报。
我国于2005年6月颁布的《产业投资基金试点管理办法》，对国内的产业投资基金做出了明确规定。产业投资基金包括三种类型，即创业投资基金、企业重组投资基金和基础设施投资基金。
近年来，产业投资基金成为地方政府融资模式的主要创新之一。2005年11月，经国务院特别批准由天津市筹办设立的渤海产业投资基金，2006年12月在天津设立，获批总规模为200亿元人民币，首期基金规模为60亿元人民币，这是我国首只产业投资基金。产业投资基金具有以下主要特点：投资对象主要为非上市企业，投资期限通常为3-7年，积极参与被投资企业的经营管理，投资的目的是基于企业的潜在价值，通过投资推动企业发展，并在合适的时机通过各类退出方式实现资本增值收益。产业投资基金的特点使之成为适合地方政府融资的工具之一。产业投资基金具有规模大，投资周期长的特点，很适合基础设施投资要求。并且产业基金的投资不以控制股权为目的，较少参与企业管理，从而较好地解决了基础设施敏感的控制权问题。此外，由于产业基金是股权融资，没有硬性的利息负担，投资者的回报与项目的赢利程度相关联，因而降低了基础设施的融资成本。
2015年各级政府掀起设立投资基金的高潮，在财政收入增速大幅下滑时，地方政府试图引入社会资本，通过杠杆放大财政资金的作用（如表2.1所示）。但在实践中，这些基金投向分散、运作不规范、指导监督机制不完善等问题也集中暴露。2015年11月12日，财政部发布《政府投资基金暂行管理办法》要求，政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。2016年2月17日，财政部公布了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，旨在对政府投资基金的实践运作进行规范。意见指出，政府投资基金限定于具有一定竞争性、存在市场失灵、外溢性明显的关键领域和薄弱环节，比如支持创新创业、中小企业发展、产业转型升级和发展、基础设施和公共服务领域等。
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