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2.新加坡有75%的华人，与中国同属儒家文化圈，也是一党执政的威权国家。但新加坡的社会矛盾烈度远低于中国，有很多值得中国学习、借鉴的社会治理成功经验！
3.从禁赌到兴建赌场，看新加坡如何有效推行政策！
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| 內容簡介： |
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本稿主要围绕新加坡兴建赌场的例子，分析新加坡公共政策的运作过程，展示政府行为的有效性。既有对赌场实例的叙述和分析，也举一反三，以此讨论新加坡政府关于公共政策运作的理念和方法。全书将举例与分析相契合，直观、切实地讨论了新加坡公共政策运作的实际情况，可资参考借鉴。
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| 關於作者： |
张超鑫，毕业于深圳大学管理学院，发表论文《新加坡政府执行力分析》（《北京联合大学学报（社会科学版）》2008年3月）。
齐港，湖南湘潭人，现供职于深圳市大鹏新区管委会，兼任深圳大学新加坡研究中心研究员，深圳大学中外政治制度专业研究生毕业，曾参与香港特别行政区政府中央政策组新加坡政府与治理课题研究，2012年主编出版《社会科学理论模型图典》。
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| 目錄：
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引言
第一章 发现问题：基于精英治国理念的内输入模式
第一节 领导人：遵循实用主义提出现实问题
第二节 战略政策办公室：基于长远利益发起战略问题
第二章 议程设置：自上而下的动员模式
第一节 官方决策者与媒体合作：达成共识而不是对抗
第二节 政府与公民社会互动：政府不再独家包办
第三章 政策规划：单一的政策分析和设计主体模式
第一节 政策目标：壳牌石油公司的HAIR标准
第二节 方案设计：专家咨询制度
第三节 方案评估与择优：设立评估团队和委员会
第四章 政策抉择：寻求不同利益达成共识的整合机制
第一节 达成共识：主动推销，避免无谓争吵
第二节 形成一致：公开分歧，改变以往做法
第五章 政策执行：坐言起行的输出机制
第一节 硬架构：法定机构实现执行专职化
第二节 软方式：冷水煮青蛙式的政策工具
第六章 政策反馈：双向多管道的疏导机制
第一节 基层组织：走进来反馈政策意见
第二节 民情联系组：专门搜集民意的政府机构
第三节 议员接见和拜访选民制度：走出去吸纳基层民意
第七章 政策调适：动态治理的回应机制
第一节 防治病态赌徒
第二节 防止公务员因赌涉贪
结论
赌场政策大事记
参考文献
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| 內容試閱：
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第一节 基层组织：走进来反馈政策意见
基层组织的三大功能
基层组织是政府线之一。20世纪60年代初期，人民协会的成立是出于政治斗争的需要。由于人民行动党党内发生分裂，以林清祥为首的激进派退出人民行动党。当时受华文教育出身的激进派善于做群众运动，赢得基层民众的支持。为了取得与基层民众尤其是农村的联系，人民行动党迫切需要建立自己的联系网络和社会基础。人民协会于1960年7月组建，逐步覆盖全国各个组屋区和私人住宅区，充分发挥小国寡民的组织动员优势，尽可能吸纳所有民众，辐射每个人，实现吸纳民意的基本职能。50多年来，人协作为半官方的政府组织，加强了政府与基层民众的联系，成为全国基层组织的最高机构和中枢神经，统管所有基层组织。作为基层政府组织，人民协会统管所有2000多个基层组织：包括公民咨询委员会、民众联络所、俱乐部管理委员会、居民委员会、邻里委员会、社区发展理事会、妇女执行委员会、印族活动执行委员会、马来族活动执行委员会、民防执行委员会、乐龄执行委员会、青年执行委员会、选区体育俱乐部及少年网络俱乐部。这些基层组织按照选区划分，吸收各年龄段、各民族的人参加，领袖均为各民族、经济与社会领域的杰出人士或退休公务人员，由本选区行动党议员出任顾问。人民协会的董事会由14人组成，新加坡总理任主席、次长为副主席、主席委任一名执行主任（财务），另有11名董事成员，包括总理办公室秘书长、国家发展部部长、教育部部长、社会名流，例如摄影协会总裁等人。人协的主要功能为向居民传达政府信息，向政府反映民众的意见与建议，协调举办各种大型的群众性活动，促进种族和谐。
人协在84个选区各设有公民咨询委员会，其下设居民委员会、邻里委员会等等。公民咨询委员会是社区中心的最高组织，是新加坡建国初期国际国内冲突的特殊环境下的产物。20世纪60年代初期，为了处理国内的种族骚乱，应对与印度尼西亚的对抗关系，新加坡在基层农村建立了联防巡逻队，由各民族的年轻志愿者组成，防止种族冲突，维护基层社会秩序，还向人民分发食品。1964年，联防巡逻队演变成为公序良俗委员会（Goodwill Committees），由支持人民行动党的社团和俱乐部活跃分子组成，分为欢迎委员会和亲善委员会两类。欢迎委员会和来选区访问的人民行动党官员一道，讨论和落实修路、通电、通水、疏通沟渠等社会建设事务，亲善委员会负责推动各民族之间的相互理解，防止种族对抗。1965年，公序良俗委员会演化成为公民咨询委员会，随即成为基层组织的领导核心，成为人协网的神经中枢。?公民咨询委员会是自上而下传递政策与自下而上反映民意的核心组织。全国84个选区，每区一个公民咨询委员会。根据议员需要或选区环境，还可以设立数目不等的小组委员会，委员必须是新加坡公民、年满21岁，且在该选区居住或工作。委员会委员在最后送交总理发布任命前，须先通过安全考核。为确保这些委员会正常发挥功能，所有委员会再分成8个地理区，由各区秘书负责。开会时须遵循一定程序，减少离心或滥权情况。各委员会的会议记录及各种记录，分送各选区议员。公民咨询委员会的主要功能有二：一是自上而下的政策传递。向选区居民做政策咨询、政策执行前的解释和动员，领导和协调选区和全国性活动，促进和引导群众参与。它吸收地方名士、社区领袖参与，这些人可以随时动员起来，利用影响力强化各社区对政府政策的支持。SARS期间，部长们就亲自在社区向民众演示卫生防疫措施。二是自下而上的民意反映。让社区领袖协助政府做出某些决策，向社区设施改进委员会提供建议，改善区内公众设施；将基层民众的冤屈往上传达，减少人民对政府的疏离感。选区内每个居民都能得到服务，人民的日常生活问题能够得到及时处理，必要时直接向总理办公室陈述。
居民委员会和邻里委员会负责了解和掌握日常民情，社区发展理事会为居民提供直接经济、社会和福利服务。新加坡政府从1977年开始在公共组屋区设立居民委员会（目前有540个），在私人住宅区设立邻里委员会（目前有101个）。居民委员会平均约1500户成立一个，由各种委员组成：执行委员（执行委员根据选区委员会推荐，由董事部主席或副主席委任，任期两年，执行委员人选须具备如下条件：新加坡公民、年满21岁，且在指定分区内居住）、准委员、组屋代表、参与委员，由组屋区德高望重的居民担任领导。居委会的固定活动场所方便抵达住户。邻里委员会是私人房屋住户的居民委员会，他们没有专门活动场所，但也会组织各种联谊活动。居委会主要功能是促进睦邻关系、和谐精神和社区凝聚力，防止人们心理上的退缩、疏离和人际关系淡薄。一方面负责向政府部门传达居民的日常生活需求和愿望，将居民的政策意见反映给政府，并提出建议；另一方面负责向居民传达政府信息，改善居民环境和公共安全。
民众联络所和俱乐部管理委员会主管文化沟通和共识塑造，各类执行委员会通过举办各种公共活动促进社区和谐。全国约有105个民众联络所，也是新加坡政治体系中极其重要的基层组织。民众联络所的日常职能是为居民提供休闲娱乐活动，成立管理委员会，代表人民协会具体负责管理民众联络所和社区民众动员工作，举办社会、文化、教育及体育活动，通过各种方式动员人民参与，通过居民之间的聚集交友活动，整合各族人民，消除狭隘的种族意识，培育对国家的认同感，塑造新加坡人的社会共识。民众联络所同时也是政府宣传重大政令的场所，是国会议员会晤选民、进行面对面接触的场所。通过它，人民能够了解政府某项政策的动机；反过来，政府也可以探访人民的反应和心声，拉近彼此距离，减少选举动员的难度。各类执行委员是培养积极公民的最基层群众组织，直接服务于老年人、青年人、少年人、儿童、妇女及华人、印族人、马来族人等，这些委员会的委员均为社区居民，而且都是义务工作者。执行委员会通过举办各种吸引和服务居民的公共活动，推动公民广泛参与，建设民族之间睦邻友好的和谐社区。比如经营乐龄中心，开设美术、音乐、歌唱、舞蹈、武术、健美、语言和烹饪课程，组织轻松快步行（一种 一传十、十传百的政策传递网络）、居民交流、聚餐、节日庆祝、歌咏比赛、体育和环保等一切活动，让居民在俱乐部和各种社区活动场所彼此交流，积极参与，增强社区凝聚力和向心力。
通过各种基层组织，人民协会发挥着三项基本功能：提供公共服务，上下沟通，培养未来政治领袖。一是向基层居民提供基本公共服务，包括日常社会生活服务和危机时期的社会援助。二是充分组织动员基层居民，向下直接联系群众，传达、解释和推行政府政策；向上反映民意，增强国家的凝聚力与向心力，建立并维护上下通达无碍、良性互动的双轨政治机制。上情下达、下情上传非常重要。民众俱乐部管理委员会每月开会讨论某项政府政策或热门、重大课题，反映民意，并且记录在案。政府在实施某些比较重大的政策时，与社区组织密切合作，举办对话会，了解居民的心声，通过基层组织领导向居民解释政策。内阁部长也轮流到基层组织访民情、商国策。20世纪60年代初，为应对内忧（巫统极端分子不断煽动种族报道）外患（印尼宣布抵制马来西亚），人民协会在各民众联络所招募了14000人参加人民警卫队，协助政府维护治安。为防止印尼特工的破坏和中央政府的过度压制，人民协会动员基层参加人民卫国军。人民协会还协助开展礼貌、清洁等全国社会运动。新加坡前社会部部长奥斯曼渥说：在我们这个多元种族社会中，民众联络所在巩固国民团结工作中扮演着重要角色。政府一路来的政策，在于建立及维持人民与政府之间的密切关系，人民协会及民众联络所负有重大使命，向人民解释政府的目标与计划，也将人民的需要传达给政府。三是培养未来政治领袖。负责日常行政事务的两千多名职员，承担日常活动的两万多名义务工作者，既有现职或退休公务员和各类社会精英，他们具有丰富的政治或社会经验；又有受到鼓舞而第一次参与的年轻一代，传承前者的政治和社会经验，在各种公共活动中接受政治训练，这是非常有效的政治化过程，他们中的很多人，将成为新加坡未来的政治领袖。
在公共政策的过程中，大体来说，通过基层组织，人民协会也发挥着三种功能：一是基层组织作为官民之间的缓冲地带，在政策发生冲突时，避免民众与政府直接对抗的现象，可以及时根据民众的反馈做出应对措施。律政及国家发展部部长巴克针对民众联络所如何动员社会建设国家的问题发表演说时指出：民众联络所的建立，就是作为政府与人民之间的桥梁。民众联络所已在全新加坡建立，它促使政府能有机会了解人民的基本问题；从联络所得到的消息，政府就能根据它来制定建设性的政策，以改善人民所面对的困难，建立一个以国民利益为依归的社会。?畅通的表达机制为普通民众解决利益问题提供了渠道，民众有问题会先找到熟悉的基层组织反映，不会投诉无门。小问题在基层就可以得到解决，不必凡事反映到上层，有助于将政府的压力机制下放。随着两家赌场陆续开业、嗜赌和非法借贷问题加剧，新加坡黑社会组织大耳窿的活动则有可能增加。为了防患于未然，在三巴旺集选区坎贝拉分区的基层组织带头发起反阿窿行动的实验性计划。如果哪一个组屋单位被阿窿涂鸦或泼漆骚扰，三巴旺邻里警岗就会在第一时间通知该区居民委员会主席。随后警员和居委会代表会到场巡视，并向周围组屋单位分发反阿窿行动通报，鼓励居民组成邻里守望相助小组，充当反阿窿哨兵团。?尽管赌场还没有引发大的社会危机，就目前情况还无法判断问题是否会加剧，但是基层组织的做法有利于将问题在底层解决，为政府分忧。
二是向下传达政府政策，起着政策咨询的功能。一般情况下，因为政策比较复杂，规定的细节很多，普通民众要明白一项政策并不容易，也不愿意多花时间和精力去了解。这就会导致民众的意见无法及时反映出来。一旦政策颁布，民众发现损害到自身利益，在政策执行时就会遇到阻力甚至陷入社会危机。如果有可供咨询的对象，情况就不一样了。人民行动党政府在实施某些重大的政策时，会与基层组织密切合作，举办社群对话会。通过基层领袖向居民解释政策，做政策咨询，动员民众。早在新加坡建国初期，基层领袖就有意识地向居民传达并解释政府的各项政策，从而帮助居民更好地理解和响应政府的政策措施。在赌场临近开业之时，卫生部部长许文远带领基层领袖前去圣淘沙名胜世界参观，让基层领袖更好地做好赌场的解释工作，并且借此机会告诫基层领袖几张赌桌就能支持这个几十亿的投资，你认为你能赢得过赌场？千万不要有这样的想法，一定输。他劝请低收入者不要奢望靠赌翻身致富，脚踏实地工作才是最实际的。
三是向上反映民意。人民协会能够充分发挥小国寡民的组织动员优势，尽可能吸纳所有民众，辐射每个人，实现吸纳民意的基本职能。人民行动党政府竭力听取民众的心声，然后反映在政策层面。基层组织向来在这方面的作用重大，1998年新加坡首次推行加收路税时，由于电子闸口（ERP）的增加，车辆减少进入商业带的次数，乌节路商业和牛车水是新加坡的购物中心，营业额由于电子收费系统的设立明显受挫。交通部门设立自己的民意小组，负责及时收集民意，定期与基层组织开会讨论，听取意见，改进政策方案。在与商会协商后，陆交局向商家解释，如果不设立收费闸口，那么新加坡也会同其他国家的大城市一样堵车严重，商业带的利益照样会受到损害。陆交局调低了此商业区的电子收费，调整收费时间段。在确保交通通畅的同时，减少商业利益的下降。
人协的双程交通
由于政府控制了遍布全国各地的联络所，居民联络所也就成为向民众解释政府政策、传播信息的主要场所和渠道，也成为引导和吸引人们理性参与国家建设的工具。正是有人协基层组织的双程交通，告诉人民政府的政策是什么以及会采取什么样的行动，同时也知道人民的需求，包括他们对各种国内外事务的看法，以及他们对各种政策和行动的意见，新加坡才能保持政策的稳定和有效。在第三届民众联络所管委会研讨会上，李光耀形象地指出：如果我们把这些新镇里的建筑物、道路和游戏场地当作人的骨骼结构或骨架，而居住在里面的人是肉体，那么，我们必须使整个庞大神经网的神经线互相交结在中枢神经系统里。这个神经系统使我们有所感觉，把所有快乐或痛苦、冷或热、宁静或紧张以及嘈杂声等感受的讯号传送到中枢神经系统里去，而这些讯号的感觉经过大脑加以处理后，就能发出反应讯号以及做出符合生活所需的变更和调整。如果没有中枢神经系统，人的肉体就只是丧失了活力的一团肉，而不可能有像肌肉那样的感应性。有了一个广布的协调神经网，肉体就会变成能够照顾身体的肌肉了。民众联络所散布网就是新加坡国家主体的重要中枢神经系统的一部分。
耗资过百亿美元的两家综合娱乐胜地开业以来，如何阻止更多的新加坡人进入赌场、沉迷赌海成为重要的问题。一些因为赌博引发的失信、负债、抢劫、偷窃、轻生，甚至引发家庭破裂的事件，媒体也不停地报道。春节期间，议员们也是频繁告诫不要赌博。政府在赌场正式开业之前，采取了百元入场税、禁门令之类的防御措施，同时还成立了全国预防嗜赌理事会。在预防嗜赌问题上，基层组织作为与民众接触最为密切的部分，成为预防赌博不可忽视的机构。按照法令，全国预防嗜赌理事会、基层组织及社会服务及医疗领域代表组成评估委员会，对赌客上赌场的次数、财务状况与信贷记录、工作状况以及家属所提供的资料进行评估，决定个别赌客每月受限的次数。赌博所引发的许多社会问题，也通过基层组织传达上去。一名嗜赌者向议员哈莉玛（裕廊集选区）反映，政府严厉管制赌场，但新加坡博彩公司在全岛有300多个投注站，其实更容易引人赌博。新加坡人每天都有很多机会赌博，从多多、足球、万字票、大彩及到俱乐部拉老虎机，两个赌场只是其中一个途径。一些投注站为了方便赌客下注，甚至设有电脑，提供足球队的资料。在国会上对赌博课题表示关注的议员哈莉玛（裕廊集选区）坦言，她十分关注国人沉迷于万字票和多多的课题。她参与社区活动或走访选民时，经常有居民向她反映，家人有沉迷多多、万字票或赌球的问题。不少基层领袖也向她反映，投注站外经常大排长龙。这些投注站都设在邻里，最低投注额从几元开始，就连低收入人士都可以下注。而且投注站提供的赌博很多元化，有老人喜欢的多多、万字票，也有吸引年轻人的足球。对于博彩公司频频推出多多大奖，哈莉玛表示如果情况持续，政府应该更关注。她建议当局设立一个委员会，以宏观角度看待整个赌博问题。
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