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| 編輯推薦： |
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集体建设用地流转统一办法的出台无疑是对数十年以来征地制度的一次根本性改变。征地制度虽有问题，但集体建设用地流转改革同样会有风险。这一风险是什么有多大能否控制如何控制，控制的成本是否会超过所创造的价值？对于这些决策者不得不如履薄冰慎之又慎。从而，我们在推动集体建设用地流转之前必须首先评估集体建设用地流转所可能蕴含的风险，并提出相应的风险控制措施。如此集体建设用地流转的道路才能进一步向前。
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| 內容簡介： |
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我国建设用地制度改革的基本方向为建立城乡统一的建设用地市场。一方面，必须缩小征地范围，国家只能出于公共利益征收集体土地，且应明确列举公共利益之类型，使公共利益对征地的目的性拘束落到实处。另一方面，全面放开集体建设用地流转，无论是存量土地或增量土地、经营性建设用地或具有居住保障性质的宅基地、城镇规划区内或规划区外之建设用地，均可进入土地流转市场，而且其流转用途不受特别限制，即便是流转用于房地产开发和建设也未尝不可。伴随集体建设用地大量入市流转，地方政府的土地财政难以为继，农村土地社保体系也将受到大冲击，耕地流失可能加剧，城市中可能产生土地二元所有结构并滋生土地食利阶层，不同区位之农村可能出现地缘分化，而且集体建设用地流转后集体地位变得越发强势，强势的集体可能损害农民本可从流转中获得的利益等。尽管集体建设用地流转有风险，但只要从优化集体建设用地流转自身制度设计和完善相关配套制度两方面双管齐下，前述风险并非不能控制，其对建设用地制度改革的阻力完全可以降至低。
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| 關於作者： |
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孙鹏，男，四川省岳池县人，法学博士、西南政法大学教授、博士生导师，兼任中国民法学研究会理事、副秘书长。2004-2005年在日本广岛修道大学作访问学者。出版《物权公示论以物权变动为中心》等学术专著、教材共十四部，发表《论违反强制性规定行为之效力》等学术论文六十余篇。获首届西政名师重庆市优秀中青年骨干教师重庆市十大优秀中青年法学专家重庆市名师霍英东教育基金会高校青年教师奖等荣誉和奖励，入选重庆市高层次人才特殊支持计划、教育部新世纪优秀人才支持计划。
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| 目錄：
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目录
导论：集体建设用地立法改革的社会背景与制度语境
一、社会背景：城镇化与新农村
二、制度弊端：妨碍城镇化与新农村建设和谐共进的地权
结构
三、变革之争：温和式改良抑或激进式革新
四、我们的主张：以集体建设用地流转为重心的集体土地
产权制度改革
五、概念界定：集体建设用地流转相关用语解析
第一编我国集体建设用地流转的现状考察
第一章从法律的禁锢到政策的松动
一、法律的禁锢
二、政策的松动
第二章各地集体建设用地流转的规范性文件概览
一、流转原则
二、流转客体
三、流转区域
四、流转主体
五、流转用途
六、流转方式
七、初次流转
八、再次流转
九、行政审批
十、流转价格
十一、流转年限
十二、收益分配
十三、整理储备
十四、与征地的关系
第三章集体建设用地流转模式梳理
一、流转模式的界定
二、近郊及独具特色远郊自发的实物流转模式
三、单纯宅基地换房的华明模式
四、政府主导活地兴镇的芜湖模式
五、介于自发流转与政府主导型流转之间的昆山模式
六、配合乡镇企业改制的苏州、海门模式
七、指标捆绑挂钩流转之成都模式
八、三位一体的浙江发展权交易模式
九、重庆地票交易模式
第四章集体建设用地立法改革需重点解决的问题
一、集体建设用地流转与征地制度改革有何关系？
二、将宅基地排除于集体建设用地流转客体之外是否具有
正当性？
三、集体建设用地流转的用途可否包括商品房建设？
四、集体建设用地流转的范围是否包括城镇规划区内的
土地？
五、如何科学地确定集体建设用地流转方式与流转程序？
六、如何建立科学的集体建设用地流转收益分配机制？
第二编集体建设用地流转的正当性分析
第五章我国现行征地制度的正当性质疑
一、征收始于公共利益并应止于公共利益
二、土地征收中公共利益的界定
三、我国土地征收的正当性基础公共利益的实际缺失
第六章我国现行征地制度的效果质疑
一、我国现行征地制度下土地收益分配存在明显不公
二、地方政府主导征地制度，风险巨大
三、我国现行征地制度割裂城乡土地市场，不利于土地
资源的优化配置
四、我国现行征地制度缺乏正面激励，导致隐形流转，
弊端丛生
第七章集体建设用地流转的合理性证成
一、我国现行征地制度缺陷决定集体建设用地流转势在必行
二、集体建设用地流转具有坚实的法理和政策基础
三、集体建设用地流转具有充分的必要
第三编集体建设用地流转的基本制度构造
第八章集体建设用地流转客体的界定
一、制度禁锢与土地市场化利益激励下的实践突破
二、宅基地使用权可否自由流转之争论
三、对宅基地使用权可否自由流转之理性审思
第九章集体建设用地流转的用途辨析
一、禁止在集体建设用地上开发建设商品房可能的理由
二、对禁止在集体建设用地上开发建设商品房可能理由之评析
三、国家反对在集体建设用地上开发建设商品房之实质
四、允许在集体建设用地上开发建设商品房之客观需求
第十章集体建设用地流转范围之确定
一、禁止城镇规划区内集体建设用地流转易致征收范围
扩大化
二、城镇规划区的扩大化易损害城乡统一建设用地市场
的构建
三、禁止城镇规划区内集体建设用地的流转违反物权
平等保护原则
四、应当允许城镇规划区内集体建设用地的流转
第十一章集体建设用地流转方式与流转程序探析
一、集体建设用地初次流转的方式与程序
二、集体建设用地再次流转的方式与程序
三、指标交易方式与程序
第十二章集体建设用地流转中的土地收益分配
一、集体建设用地流转试点中的收益分配评析
二、集体建设用地流转收益分配的基本原则
三、集体建设用地流转收益分配的具体构造
第四编集体建设用地流转的风险与控制
第十三章集体建设用地流转与地方政府财政风险
一、集体建设用地流转将引发地方政府财政风险
二、集体建设用地流转引发的地方财政风险评价
三、集体建设用地流转引发的地方财政风险之控制
第十四章集体建设用地流转与农村社保风险
一、集体建设用地流转对现行农村社会保障体系之破坏
二、完善农村社会保障制度，提高农村社会保障水平
三、合理设计流转规范，防范农民流离失所之风险
第十五章集体建设用地流转与耕地流失风险
一、集体建设用地流转对耕地保护的影响：风险与机遇并存
二、集体建设用地流转模式下控制耕地流失风险之
具体路径
第十六章集体建设用地流转与违宪风险
一、《宪法》规定下的城乡二元土地所有权结构
二、集体建设用地流转破坏城乡二元土地所有权结构所
蕴含的风险
三、集体建设用地流转改革违宪风险之化解
第十七章集体建设用地流转与农民利益受损风险
一、集体建设用地流转蕴含侵害农民利益的风险
二、集体建设用地流转模式下侵害农民利益风险防控机制
集体建设用地流转管理办法（建议稿）
参考文献
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| 內容試閱：
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序
本书是我主持的国家社科基金项目集体建设用地流转的风险控制与法律构造之结项成果，本次出版时除对个别文字进行修改外，保持了项目结项时之原状。
在我国二元双轨的地权结构下，国家垄断建设用地一级市场，农村建设用地市场几近窒息。建设用地已成为我国土地制度改革的最后一个堡垒，建设用地制度改革堪称我国第三次土地革命。十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出逐步建立城乡统一的建设用地市场，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下均简称《决定》）删除了逐步二字，直接要求建立城乡统一的建设用地市场。毫无疑问，集体建设用地流转以及农村建设用地市场的发育和完善，是建立城乡统一的建设用地市场之关键。
当前征地实践中公共利益目的性拘束之虚化，是阻隔城乡建设用地市场统一和国家垄断建设用地一级市场的制度性根源。国家借由征地制度垄断建设用地一级市场，实质为以低额的征地补偿获取高额的出让收益，最终独享土地增值利益。而土地利益分配不公，引发了集体、农民之不满和较为突出的社会矛盾。可以说，建设用地制度改革之核心，即土地利益分配关系之调整，而调整土地利益分配关系之关键，则在于提升集体和农民的土地收益。有人认为，为实现该目标，仅需改革征地补偿制度，提高征地补偿标准，而无须缩小征地范围和允许集体建设用地入市流转。这种认识貌似有理，但显然难以满足社会对建设用地制度改革之预期，也未充分认识到国家通过征收行为垄断建设用地市场的其他弊端：第一，增加建设用地流通环节和程序性成本，导致一部分土地利益在程序中挥发。第二，土地利益过度集中于国家，容易滋生土地领域的腐败现象。第三，国家居于垄断地位，容易操控建设用地价格，不利于良性价格机制之形成。第四，国家管理人和经济人身份重叠，易怠于行使土地管理职责甚或使其管理行为偏离理性。何况，即便单纯提高征地补偿标准和集体建设用地入市流转真能在国家与集体、农民利益分配上殊途同归，但其分配结构也并不完全相同：前者是国家剥夺集体、农民土地权利后，集体和农民被动接受国家之让利；后者是集体、农民在保有土地权利的基础上主动分利与国家。显然，在集体建设用地入市流转机制下，集体、农民的土地利益更有保障。有鉴于此，十七届三中全会、十八届三中全会的两个《决定》均将缩小征地范围作为建设用地制度改革的重要环节。事实上，缩小征地范围与拓展集体建设用地流转空间是同一问题之正反两面，征地范围之限缩程度直接决定集体建设用地流转的广度和深度？那么，究竟应如何缩小征地范围？集体建设用地又应流转到何等程度呢？
就征地制度改革而言，十七届三中全会《决定》提出严格界定公益性和经营性建设用地，似乎旨在将征收限定于公益性目的，同时强调应逐步缩小征地范围。十八届三中全会《决定》重复了缩小征地范围之表述，但并未明确最终将征地范围缩小到什么程度。就集体建设用地流转而言，十七届三中全会《决定》指出：在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。十八届三中全会《决定》规定：在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。透过前述两届三中全会《决定》的文字表述，可以入市流转的集体建设用地，似乎仅限于农村集体经营性建设用地，而排除了农村集体公益性（公共设施和公益事业）建设用地和保障性建设用地（宅基地）。
围绕如何构建城乡统一的建设用地市场、放开集体建设用地流转这一问题，存在折中与激进两条路径。折中路径主张适度缩小征地范围，有限开放集体建设用地市场。能够直接入市流转的集体建设用地，仅限于城镇规划区外的存量经营性建设用地，并严格控制入市集体建设用地之用途，不允许集体建设用地直接流转用于房地产开发和建设。激进路径则主张，将征地严格限定于公益性目的，全面开放集体建设用地市场，非公益性建设用地均可由集体直接供应，无论存量或增量、城镇规划区内外以及经营性和非经营性集体建设用地，只要符合规划和用途管制，都可以入市流转，且流转用途不受特别限制。应当说，折中路径对入市土地范围和土地流转用途过于严格之限制，使建设用地制度改革开口太小，根本不足以撬动城乡统一的建设用地市场，难以实现改革之愿景，且其对不同集体土地赋予不同的权利能力，理论上也难言正当。其作为改革的终极目标是不合适的，激进路径才能真正代表我国建设用地制度改革的未来。不过，为了避免剧烈制度变革的阵痛，兼顾改革与稳定两方面价值，依折中路径分步推进倒也不失为明智之举，即折中路径虽不具有作为改革目标之终极性意义，但具有控制改革节奏的工具性价值。
如前所述，建设用地制度改革之核心为土地利益分配关系之调整。针对土地增值利益分配，必须从抽象的涨价归公（即国家垄断）原则和绝对的让利于民（即集体和农民独享）的非此即彼的二元思路中跳脱出来，以土地增值收益在全社会的公平分享为宗旨，兼顾国家、集体、个人，协调区域均衡和代际公平，充分考虑土地增值利益之生成要素，进行系统设计。由于土地产权、土地发展权配置、公共产品供给等要素均参与了土地增值利益之形成，故一般而言，直接供应建设用地的产权人（集体和农民）、中央政府、地方政府、偏远地区的集体与农民均能参与土地增值利益分配。但改革程度特别是入市集体建设用地类型或区位之不同，也将引发增值利益分配格局之差异。例如，城镇规划区外尤其是农村腹地的集体建设用地流转，由于地方政府很少提供基础设施等公共产品，其分享土地利益就显得正当性不足；而城镇规划区内的集体建设用地，土地增值很大程度上归因于地方政府的城市规划和基础设施建设，其分享土地增值利益理所当然。再如，相对于产权人出让存量指标范围内的建设用地，出让新增指标下的建设用地时，中央政府、偏远地区的集体和农民参与土地利益分配的可能性和具体的分享程度也必将更大。故在设计建设用地改革中的土地增值利益分配机制时，必须因时而异、因地制宜，不能指望整齐划一、一劳永逸的方案。
虽然，十七、十八届三中全会的两个《决定》奏响了建立城乡统一的建设用地市场、推动农村集体建设用地流转的时代强音，但从近些年的运行情况看，总体上是雷声大，雨点小，后续的制度化进程较为缓慢。这是因为建设用地制度改革工程浩大，牵一发而动全身，必须三思而后行、谋定而后动。在思与谋的过程中，必须充分预测制度改革可能伴随的风险，必须客观评估风险控制的可能性，必须仔细计算化解风险的成本。在考量集体建设用地流转的风险类型、程度及构建风险控制机制时，下列几点值得重视：第一，在某些风险点上，集体建设用地流转可谓风险与机遇并存。例如，对耕地保护而言，允许集体建设用地入市流转后，在巨大的比较利润刺激下，集体和农民个体极可能滋生擅自将耕地纳入建设用地市场之冲动，从而为耕地保护带来新的压力。但另一方面，地方政府不再经营入市流转的集体建设用地，其管理人和经济人身份相分离，可能进一步强化土地管理职责，反而有助于耕地保护。第二，集体建设用地流转的深度影响风险之程度。例如，若仅允许存量部分的农村集体经营性建设用地流转，而将宅基地排斥于集体建设用地市场之外，则农民居无定所、流离失所之风险当不存在，对农村土地社保体系无实质性影响。再如，若集体建设用地不得流转用于房地产开发，地方政府土地财政虽受影响，但未必伤筋动骨。若集体建设用地流转用途不受限制，因房地产用地价格的巨大比较优势，土地财政可能难以为继。第三，控制风险既依赖于集体建设用地流转的内部制度设计，也仰仗于相关配套制度之完善。例如，可以通过规制宅基地入市流转的条件和方式，尽可能避免农民流离失所；通过建立农村集体间的建设用地指标交易制度，来抑制因集体建设用地流转而带来的农村之间的地缘分化；通过完善集体和集体土地所有权的消灭机制，以克服集体建设用地流转可能造成的城市土地二元所有结构，杜绝土地食利阶层之出现；通过税制和公共产品收费制度改革以部分弥补地方政府土地财政损失；通过全面落实占补平衡制度和完善耕地保护激励机制以守住耕地红线等。基于以上三点原因，虽然沿用集体建设用地流转的风险控制与法律构造这一课题名称作为本书书名，但在分编排序时将集体建设用地的基本制度构造（第三编）置于了集体建设用地流转的风险与控制（第四编）之前。而且，即便在内容上区分了制度构造与风险控制两部分，事实上二者间多有交融，未必能截然分开。
最后说明的是，我本人和本书其他作者均主要从事民法学教学与研究，对土地法尤其是整个土地制度涉猎不多，思考不深。加之土地问题不仅是法学问题，更是经济学、管理学层面的问题，而我们这方面的知识储备不足，故全书主要从法学视角展开。而且，即便在土地法学研究的层面，本书无论在思想或表达方面也肯定存在不少疏漏与缺陷，恳请各位前辈、同人、读者批评指正！
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