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公共管理是医国之术 从全面严实看行政文化
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| 內容簡介： |
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关于实干兴邦的讨论，完完全全和地地道道是一个正在进行时的热门课题，并且要持续热烈讨论下去。本书分绪论、总论、专论和结论四大板块共16章，系统阐述了实干兴邦所必需的前提与基础条件、相关的理论与制度支撑，以及中国在实干兴邦进程中的成功案例及其方法措施，最后提出实干兴邦要突出社会主义核心价值观，实干兴邦就是要实现中国梦。实干兴邦，不是小干而是大干，不是单干而是共同干，不是关起门来干，而是在改革开放中干。我们的实干兴邦也正是要面面俱到地干下去：实干首先是要干而不是不干；实干是真干而非虚干或假干；实干要干对不要干错或白干；实干要干好有高效而非低效；实干要会干而不是蛮干乱干；实干要敢干敢闯和敢于创新；实干要提倡巧干而不是笨干；实干注意合作而非只顾单干；实干要全力以赴和全神贯注；实干应精益求精而不草草了事；实干要准备大干苦干和快干；实干注意勤俭节约和降低成本。
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| 關於作者： |
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夏书章，1919年1月生，江苏扬州高邮人。曾任中山大学副校长、美国哈佛大学教育研究院客座教授、联合国教科文组织文官制度改革国际研讨会顾问等。现任中山大学政治与公共事务管理学院名誉院长、教授、博士生导师，教育部人文社会科学重点研究基地中山大学中国公共管理研究中心名誉主任，中国行政管理学会名誉会长，广东老教授协会名誉会长等；被国家人事部、教育部评为全国模范教师。出版著作、译作和教材约40种，发表专题文章500多篇。获奖项目众多，如：（世界）东部地区公共管理组织（EROPA）卓越贡献奖，美国公共管理学会（ASPA）国际公共管理杰出贡献奖，国家教委优秀教材一等奖，国家科技奖励办管理科学特殊贡献奖，等等。
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| 目錄：
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绪论
第一章试从空谈误国，实干兴邦说起
第一节空谈空空如也必将误而不悟
一、要批判脱离实际的教条主义
二、要批判偷梁换柱的修正主义
三、要反对有言无行或言行不一
四、要反对文不对题仍大放厥词
五、要反对制造和传播流言蜚语
六、不应该只听雷声而不见下雨
七、不应该脱离群众和目中无人
八、不应该浪费公共财物和时间
九、要根除贪污腐败和营私舞弊
十、要根除阳奉阴违和搞潜规则
十一、要树立起实干兴邦的政绩观
十二、要深信榜样的力量是无穷的
第二节实干步步为营才能兴邦立业
一、实干首先是要干而不是不干
二、实干是真干而非虚干或假干
三、实干要干对不要干错或白干
四、实干要干好有高效而非低效
五、实干要会干而不是蛮干乱干
六、实干要敢干敢闯和敢于创新
七、实干要提倡巧干而不是笨干
八、实干注意合作而非只顾单干
九、实干要全力以赴和全神贯注
十、实干应精益求精而不草草了事
十一、实干要准备大干苦干和快干
十二、实干注意勤俭节约和降低成本
第三节有助于实干兴邦的还是要谈
一、已谈但不够广深的内容要点
二、想谈而未谈的几个主要方面
第二章实干兴邦应有的前提和基础
第一节实干为了兴邦是实干的前提
一、关于旧中国历史的痛苦回忆
二、孙中山的雄心壮志遭到背叛
三、新中国成立前后的艰苦历程
四、实干兴邦承先启后继往开来
第二节必须有力得力是实干的基础
一、兴邦必须实干，实干才能兴邦
二、实干必须具有全面综合实力
三、有力得力还要努力出力用力
四、努力出力用力贵能得当适宜
第三节应有实效才算实干干对干好
一、实践是检验真理的唯一标准
二、真正有最后发言权的是实效
三、事实胜于雄辩何惧不烂之舌
四、立言列三不朽并非崇尚空谈总论
第三章实干兴邦与现代管理诸要素
第一节实干过程亦即现代管理过程
一、管理学科的出现是时代要求
二、实干兴邦过程需要有效管理
三、除公共管理外还有其他管理
四、管理不是一切但是非常重要
第二节管理要素与实干情况的关系
一、实干需要管理，管理要抓要素
二、管理要素不拘多少但须适当
三、要素之间是分工合作的关系
四、管理实效出自各要素的作用
第三节从公共管理向公共治理演进
一、实干面临的主要是公共管理
二、对引进学科进行本土化研究
三、治理是管理的拓宽、深化、发展
四、治理体系与治理能力现代化
第四章实干兴邦与人力资源的开发
第一节实干兴邦中的人力资源问题
一、实干兴邦所需人力数量很大
二、实干兴邦者的素质越高越好
三、实干兴邦伟业必须后继有人
四、实干兴邦中的国际互助合作
第二节人力资源的开发运用和管理
一、普及教育是培养人才的基础
二、专才的培养与高等教育改革
三、适才适用是人才选用的准则
四、用绩效评估看人才是否合格
第三节特殊急用人才的储备与征集
一、实干兴邦中的特殊人才问题
二、实干兴邦中的急用人才问题
三、特殊和急用人才的储备工作
四、特殊和急用人才的征集工作
第五章在毛泽东思想中的有关论述
第一节实干就要敢于斗争、敢于胜利
一、要有勇气，不怕困难，敢于战斗
二、清醒地估计国际国内的形势
三、不为现象迷惑，看清问题实质
四、必须肃清内部软弱无能思想
第二节关于领导、干部和学习的论述
一、领导与方针政策和工作方法
二、领导互通情报，还要不耻下问
三、新老干部合作事业不会中断
四、我们经验不够必须善于学习
第三节坚持群众路线和为人民服务
一、人民群众具有无限的创造力
二、群众中蕴藏的社会主义积极性
三、全心全意地为中国人民服务
四、我们的责任就是向人民负责
第六章在邓小平理论中的有关论述
第一节关于建设中国特色社会主义
一、完整准确地理解毛泽东思想
二、我们必须从中国的实际出发
三、我们必须一心一意地搞建设
四、建设有中国特色的社会主义
第二节要坚持改革开放和开拓创新
一、改革开放与现代化总设计师
二、改革被当作中国第二次革命
三、勇敢地打开对外开放的大门
四、改革开放现代化要开拓创新
第三节关于行政理论人事人才思想
一、管与不管、善管与否大不一样
二、关于人力资源的开发与管理
三、人才得失事关事业盛衰成败
四、领导有方事业才能顺利发展
第七章必须体现三个代表重要思想
第一节中国先进生产力的发展要求
一、加快发展经济促进四化建设
二、认真清除社会分配不公现象
三、建立社会主义市场经济体制
四、不断创新和创新的关键在人才
第二节中国先进文化的前进方向
一、继承发扬民族优秀文化传统
二、学习吸收外国优秀文化成果
三、创造中国特色社会主义文化
四、物质文明精神文明协调发展
第三节中国最广大人民的根本利益
一、关于最广大人民的根本利益
二、为人民服务是共产党的宗旨
三、坚持群众观点和走群众路线
四、人民群众拥护共产党的领导
第八章用科学发展观指导实干兴邦
第一节发展是硬道理，必须坚持发展
一、对发展与不发展的利弊比较
二、没有发展观的发展不可思议
三、发展观正确与否的不同效果
四、科学发展观逐步形成的过程
第二节以人为本，全面协调，统筹兼顾
一、以人为本必须是一切为了人
二、以人为本必须坚信事在人为
三、只有全面协调才能和谐安定
四、只有统筹兼顾才能全面协调
第三节可持续发展与人的全面发展
一、可持续发展关系到国家兴亡
二、保护环境才能保持生态平衡
三、要节约和合理使用能源、资源
四、人的全面发展是我们的目的专论
第九章实干兴邦中的一位杰出人物
第一节实干兴邦有明确的理论指导
一、要从实际出发必须了解实际
二、天时不如地利，地利不如人和
三、如果不依规矩也就不成方圆
四、不断改革创新才能与时俱进
第二节实干兴邦有鲜明的实践特色
一、忠于职守、严肃认真、兴利除弊
二、调查研究实事求是，以身作则
三、廉洁奉公、选贤任能、光明磊落
四、顾全大局、相忍为国、出奇制胜
第三节实干兴邦中显示的高风亮节
一、关于忠诚、仁爱、正直、廉洁、勤俭
二、关于坚忍、谦虚、宽容、温厚、礼让
三、中国人民对他永远敬爱、怀念
四、国际社会的普遍敬仰和赞颂
第十章实干兴邦中的一个鲜活例证
第一节请看国际大海中的一条小虾
一、早期移民和人民与人口现状
二、早期历史和二战及独立以后
三、政治制度和立法、司法等机构
四、政府机构、文官制度与反贪污
第二节新加坡能自力更生、与时俱进
一、国防、外交、国际关系与经贸等
二、交通、电信、旅游、内务、治安、民政
三、教育、卫生、环保、房建、城市、社区
四、公用事业、文娱、功劳簿与问题
第三节可供参考的新加坡管理经验
一、注意别国的经验和中新关系
二、法治、反贪、高效和领导人素质
三、关于科技、教育、外贸和旅游业
四、城建、信息、精神文明和居安思危
第十一章实干兴邦中的工作效率问题
第一节提高工作效率与治理现代化
一、我们的发展要尽可能快一点
二、改革的步子也要适当地加快
三、治理现代化对高效率的要求
四、效率的制约因素与关键在人
第二节对工作效率问题应具体分析
一、中国工作效率不是没有问题
二、效率太低应被看作严重问题
三、效率不高的真实和深刻原因
四、提高工作效率应该力避空谈
第三节提高工作效率的前提和保障
一、理顺中央和地方之间的关系
二、理顺党政和政企职能的关系
三、理顺政府各职能部门的关系
四、将工作效率提高的重要途径
第十二章实干兴邦中的作风建设问题
第一节作风建设的全面根本重要性
一、个人作风并不抽象更不玄乎
二、工作作风和生活作风的关系
三、作风有年龄段的区别和联系
四、作风建设的必要性与可能性
第二节各种作风与习惯的相互影响
一、作风与习惯的表现有同有异
二、作风与习惯之间的相互影响
三、改变不良习惯考验个人毅力
四、宁保习惯不顾作风断不可取
第三节从思想根源上解决作风问题
一、任何一种作风都有思想根源
二、面对客观影响也有思想活动
三、自治必须治自尤须自省自律
四、思想正本清源作风必然端正
第十三章实干兴邦中的行政成本问题
第一节人民的政府应当是廉价政府
一、行政成本与工商成本的差异
二、行政成本的构成与管理简析
三、行政成本所表现的各种形态
四、行政体制、生态和决策等成本
第二节行政成本过高及其恶性循环
一、警惕行政成本过高的危害性
二、行政成本过高形成恶性循环
三、要把偏高的行政成本降下来
四、要找出行政成本过高的原因
第三节降低行政成本要从源头做起
一、从源头上惩治腐败的重要性
二、要让坚决反对浪费深入人心
三、对于行政成本的管控和监管
四、加强对行政成本的调查研究
第十四章实干兴邦中文员也应读兵书
第一节《孙子兵法》影响的延伸与扩展
一、从古到今在中国的影响深远
二、从中国到日本和到西方各国
三、从军事到商战和到企业管理
四、从商战、企业管理到广义管理
第二节读兵书有助于提高管理水平
一、兵法与管理及其他有关问题
二、关于古今中外间的相互为用
三、关于读兵书的一些基本思路
四、谈谈学兵法的一些方法问题
第三节《孙子兵法》十三篇与现代管理
一、关于学习计篇、作战篇和谋攻篇
二、对形篇、势篇和虚实篇的学习
三、关于军争篇、九变篇和行军篇
四、地形篇、九地篇、火攻篇、用间篇结论
第十五章要突出社会主义核心价值观
第一节社会主义核心价值观的要点
一、核心价值观基本要点的由来
二、在国家层面的四个基本要点
三、在社会层面的四个基本要点
四、在公民层面的四个基本要点
第二节应践行社会主义核心价值观
一、核心价值观是软实力的灵魂
二、必须培育和实践核心价值观
三、这是对全民要求的自觉行动
四、树立核心价值观要从小抓起
第三节走中国特色社会主义的道路
一、为实现人民的美好愿望服务
二、中国特色社会主义发展道路
三、坚持发展中国特色社会主义
四、坚信中国特色社会主义必成
第十六章实干兴邦就是要实现中国梦
第一节中国梦是全体中国人民的梦
一、从看《复兴之路》这个展览说起
二、坚持党的领导，扩大人民民主
三、中国青年一代必将大有可为
四、海内外中华儿女的共同梦想
第二节追、筑、圆梦的努力正在进行中
一、梦想不会自动成真，需要实干
二、创新正当其时，圆梦适得其势
三、实现中国梦要做到四个全面
四、关于中国梦的外媒杂议随拾
第三节全世界人民心目中的中国梦
一、中国梦不仅是中国人民的梦
二、各国人民对中国崛起的观感
三、夯实走和平发展道路的基础
四、坚持亲、诚、惠、容的周边外交理念后记
附录
从全面严实看行政文化
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三江源生态保护：投入75亿元之后 说起三江源，人们的脑海里常会浮现这样的场景：天高云淡，鹰击长空，绿野莽原上野牦牛、藏原羚、白唇鹿等野生动物或奔跑或徜徉。在三江源的局部地区，如此壮阔的景象确实可见。然而，整体仍在退化。 2013年8月上旬，笔者来到位于黄河源区的玛多县，沿着唐蕃古道向黄河源头所在的曲麻莱县出发。沿途一望无际的草原上，时常可见一片片牧草稀疏的沙砾滩。每当大风刮过，这些沙砾滩即刻成了沙尘源，沙尘扑面而来，恨不能塞进人的每一个毛孔。 这就是黑土滩，荒漠化的前兆。在花石峡，玛多县农牧农业局局长朵华本告诉笔者，对于地处世界屋脊的三江源地区来说，这种黑土滩现象一出现，如不及时进行治疗，黑土滩就会像传染病一样蔓延，危及周边草场。据统计，三江源区的15亿亩退化、沙化草地中，失去生态功能的黑土滩面积达7000多万亩。值得庆幸的是，在玛多县境内一些黑土滩上已呈纵向排列，长出了两三厘米高的矮草。这些都是人工补播的青海本地草种。2013年4月，通过5524万元的投资，玛多县对境内5524万亩的黑土滩开始了这样的治理。 黑土滩治理属于国家项目。其实，自从2005年国务院正式启动三江源生态保护和建设的工程后，青海境内大规模的黑土滩治理活动也陆续进入高潮。按照当年的三江源自然保护区生态保护和建设总体规划，国家计划投入75亿元，利用7年时间，使三江源区域的退化、沙化草地得到治理和恢复。除了黑土滩治理，75亿元的投入对象还包括封山育林、草原防火、森林防火、鼠害防治、沙漠化治理等诸多项目。 眼下，三江源生态保护和建设工程，正进入最后的评估验收阶段。总体来看，目前三江源的生态环境恶化的趋势得到了有效的控制，生态环境局部有所改善，草原退化的趋势初步得到遏制。 而在青海省境内，对于这样的成效人们多抱有审慎的乐观。从草原上的牧民到省内的官员皆在反思：在过去这段时间里，到底哪些经验和做法是值得继续的？生态保护和民生保障是怎样的关系？三江源地区要发展什么经济？国家的生态补偿究竟解决什么问题？在国家连续投入7年之后，关于生态保护的这些疑惑，仍没有得到完全的解答。牛羊是天生的牧场管理者 如今，进入黄河源区的高原牧场，铁丝网拉起的围栏随处可见，草原上还堆放着一些成捆的铁丝网，准备拉起新的围栏。 在玛多县，当地的牧民们告诉笔者，这些围栏要么用于退牧还草，要么用于保护湿地、封育草场，总之是国家为了恢复三江源的草原生态而进行的努力。 围栏计划的初衷是好的，但眼下期待中的草场恢复，却让牧民们陷入了这样的困惑。在曲麻莱县，牧民扎西多巴在围栏禁牧后，将放养的几千只羊减到了100多只，只在围栏外放牧。这么做，原本是为了保护草场，但是他发现铁丝网内围起来的草场里，草是越长越高，能长到20厘米左右，而且越长越密，但全都是黄草。而围栏之外，允许放牧的草场早已是绿油油一片。 站在围栏边缘，把铁丝网内近20厘米的黄草扒开，可以看见草的上半截是黄色，下半截是黑色，而最底部则露出稀疏的、发嫩的绿草。 本来围起来在草库伦里保护草，结果怎么把草保护坏了？扎西多巴无法理解，自己坚决执行国家的草原保护政策，究竟出了什么问题。 这个疑惑在中科院西北高原生物研究所研究员吴玉虎看来是有答案的。毕业于内蒙古农牧学院草原系，又曾在黄河源区做过5年草原站站长的他告诉笔者，虽然2012年的黄草长得高，但是2013年的草还没长。而且2013年的草也长不出来，因为长出来一点儿，就在2012年的草里捂着，一下雨，天一热就烂了。如果这种情况几十年、几百年演化下去，就不是一个正常的演化方向。因为牛羊没有吃，黄草还在，绿草根本长不出来。吴玉虎解释说。牛羊是天生的牧场管理者。它们健康、生病的时候会啃食不同的草，这种选择性的啃食使得草场维持较高的生物多样性。牛羊吃草对草有刺激作用，它们是协同进化的，不是牛羊一吃草草就死了，而是草受到被吃的刺激，也要想办法再长。牛羊对草场的适度踩踏控制着一些草原动物，如鼠兔、草原鼠的种群数量，使得草场不被破坏；它们的粪便持续地为草场提供着天然的养分。 牲畜包括我们的马、牛、羊，对草场没有破坏。冬天没吃的了，牛羊把草根都刨出来吃了，第二年照样长出来，该咋长还咋长。扎西多巴认为，这是一个天然的过程。 64岁的青海省玉树州玉树县甘达村村委书记叶青有另一种担忧。他说，过去牧民住得很分散，但每家每户都会各自保护好自己的草场；实施了围栏计划，进行退牧还草和生态移民工程后，人们的搬迁对草场的恢复有一定的保护作用，与此同时，外来人对草地的挖掘、开采和破坏就没有人来治理，也给了偷猎野生动物的人以方便。 在三江源地区的高海拔草原上，这样的围栏不但限制了牛羊的活动范围，也制约了野生动物的活动，一旦遭遇猎食者追捕，于仓促逃生中难免不被网围栏挂住，增加了死亡概率。沿途，一些围栏处可见野生牦牛被撕烂的场景。一些围栏里的藏原羚为了到湖泊边去饮水，得设法穿越数道围栏。一些羚羊开始努力跳跃，尝试跨越高高的围栏，偶有跳越时被围栏挂住者，瞬间成为猎食者的美餐。主因是过牧还是气候变化 在青海省境内，像吴玉虎一样质疑围栏禁牧做法的专家并不多。他表示，这是一项从国家到省内贯彻执行多年的生态保护政策，生态恢复效果是受到很高评价的，也为此投入巨大，但实施到今天，也要从青海的本地经验出发，有所反思。 禁牧之后，特别牧民移出的一些草场，现在草场恢复得比较茂盛，但是如果长年不利用，各方面的养分跟不上，草场的质量就不高，其实是资源的浪费。如果区别开，在一些草场恢复已经很好的区域，可以适度地利用，进行放牧，也有利于草场的更新。来自基层政府的执行者朵华本正以当地的经验，做着这样的反思。 围栏禁牧政策的前提是过牧。中国社会科学院农村发展研究所所长李周告诉笔者，目前牧区的主要问题仍是过度利用导致的草原生态逆向演替。在这一趋势尚未扭转的情形下，适当地采取休牧、轮牧、禁牧等措施是有必要的。牧区现在显然还不具备调整政策措施的条件。 然而，吴玉虎认为，三江源的草场退化，自然的因素起了决定性的作用，而不是近年来所说的过度放牧。过度放牧在哪里有？牧民的定居点周围，这只是局部的。 中科院兰州寒区旱区环境与工程研究所研究员沈永平也向笔者指出，主要是气候变化导致黄河源区的生态恶化。在该所2005年的一份调查报告中曾明确指出：气候变化是黄河源区生态恶性循环的根源所在，全球变暖造成温度升高，致使冰川和冻土消融、湖沼湿地消失乃至土地退化，从而引发多米诺骨牌效应。 朵华本则告诉笔者，在玛多县境内，过度放牧现象其实存在于20世纪70年代，当时延续着农业学大寨和牧业学盐湖这样的口号，实际的体现就是养很多牲畜，当时确实对草场有破坏。但20世纪90年代以后，牲畜在减少，草场还是不行，主要是雨水越来越少，干旱明显。 1979年，玉树和果洛两个州牲畜的数量出现一个高峰，后来就出现猛降，特别是 2000年以后，生态保护措施上来了，一直是处在减畜的过程中。参与三江源保护的民间组织山水自然保护中心负责人吕植根据青海省社科院院长景晖的研究结果，比较了玉树和果洛两个州的数据，得出了结论。 减了这么多的牲畜，为什么主流的观点仍然说是因为过牧，草原需要围栏计划呢？吕植表示，根据草原的生态学家猜想，生态系统有一定的缓冲和恢复的能力。一旦越过了这个阈值，生态就是持续地在走下坡路。所以有一种可能，从总体上来看，尽管减畜了，牛羊比原来少了，但是牛羊的数量仍然超出了三江源生态系统能够承载的量。 草地生态修复一定不能忽略牧民的需求。但是不能据此做出草地生态系统不能没有放牧的推论。放牧毕竟是牧民的需求而不是草地生态系统的需求。草地生态系统循环所需要的食草动物可以是家畜，也可以是野生动物。不放牧不利于草场生态修复的看法，有片面性。 李周也承认，过度放牧和过度保护都会扰乱草原生态系统的生物链，都会造成它的生态功能退化。如何运用适当的利用方式、利用强度使生态系统的功能变得越来越强，既是科学研究的重要任务，也是当下政策研究急迫、重要的任务。草原上的招鹰架 牧民、基层政府的执行者以及地方学者对围栏禁牧执行多年后的效果提出质疑的时候，他们更多是基于经验，这种经验是否可靠？能否依赖于此，适时做出政策调整？这些问题值得决策者深思。 这些保护的经验是从当地人的生活实践中逐渐总结出来的。尽管这些知识看起来可能有些混乱，甚至被视为落后，却在数千年中保护了当地的环境。吴玉虎表示，以草库伦为代表的围栏保护做法是从内蒙古照搬过来的，但是三江源地区和内蒙古的地形、气候有极大差异，需要区别对待。 三江源的发展政策制定当中，需要发现千百年延续下来的放牧制度，即游牧文化的合理内核，顺应文化演进规律和社会发展的客观规律。实践证明，在民族地区采取一刀切的政策措施，往往会导致意想不到而又更为窘迫的政策效果。国家民委监督检查司民族管理处处长胡敬萍在三江源生态保护与平衡发展论坛中指出。 胡敬萍认为，草场的形成、植物群落的分布，都和放牧的牛羊以及生活在那里的人有非常密切的关系，不是一个纯粹的自然生态系统。如果这个关系被打破，将来带来的还有整个社会组织结构与关系的失衡。现在看到有些地方已经把社会系统和生态系统剥离，以为这样就可以保护草原的生态，保护三江源的生态。 基于黄河源区当地经验的调整，其实正在发生。在三江源地区采访，一路走来，时常会看到草原上每隔几百米就竖起一根3米多高的电杆，顶端固定着一个小木箱，这其实是草原上刚刚兴起使用的招鹰架，目的是防治鼠害。 玛多县鼠类危害面积占到全县可利用草场面积的50%以上，过去都是用药物、生物毒素饵料来灭鼠，最早用过硫化氢。但实际上，用剧毒化学药物杀灭鼠兔，结果却适得其反，鼠兔越来越多，而鼠兔的天敌老鹰、沙狐等却因为类似二次中毒，越来越少。朵华本感叹，其实当地牧民都知道，鼠兔的繁殖速度惊人，而且是不可能灭绝的。 鼠兔是三江源地区高原生态食物链的一环，意识到这一点，灭鼠计划如今改为鼠害防治。招鹰架不失为回归自然的做法，其实就是给鹰提供一个人造平台，既扩大了鹰的视野和控制范围，也为鹰提供了产卵孵雏的巢穴。如今，在玛多县境内随处可见翱翔的雄鹰。防治区平均有效鼠洞数由实施前的每亩1500个减少到了60个。措池村的授权保护 三江源2003年建立国家级保护区，保护区面积是1523万平方千米，它与其他自然保护区的不同在于，它被分为6大片，18个保护分区，牵扯到17个县市、70个乡镇，从社会、经济，包括自然环境来讲，都是最为复杂的保护区域。 对于三江源国家自然保护区管理局副局长张德海而言，最头疼的是由谁来具体保护这1523万平方千米的保护区。作为林业系统的三江源国家级自然保护区管理局，成立8年来，人员编制基本维持在13个人。 保护区管理局下属的管理分局、保护管理站，保护管理站下面管的点等机构和人员现在还没有配备齐全。黄河源头所在曲麻莱县保护站，都是当地政府抽调的一些临时工作人员。 要在海拔4000多米的三江源去雇人做保护工作，因为诸多因素也难以实现。首先外来人员对高海拔体质上不能适应，而且对高寒地区的环境也不了解，即使适应了以后，也没有办法长期在那里工作。张德海说。 几重困境下，三江源保护区管理局决定做一个尝试，让三江源当地的牧民来充当具体的保护者。试点选在了可可西里以东、长江源头临近的青海省玉树州曲麻莱县措池村。这里是野牦牛成群、藏羚羊四处奔跑的保护区。早在2002年，措池村就自发成立了生态保护小组，其主要工作是记录当地见到的野生动物种类、数量，制止外来人员盗猎野生动物。 过去村民对外地来采矿、打猎的人进行阻止，没有人听，现在有了巡护证，再有人跑来采矿，我们就会出示证件，已经制止了很多例。青海省玉树州曲麻莱县措池村书记嘎玛告诉笔者，在保护当中权利是最重要的，没有权利的话是起不到作用的。 嘎玛所说的权利是三江源自然保护区管理局给措施村村民的一个授权。保护区让当地牧民来管理当地的资源，等于是我们保护区的保护管理权限延伸到巡护队员的手里。张德海解释。 自2006年起，政府与当地村民签订保护协议，明确各方的责权利和保护成效，实施协议保护，牧民从此获得了保护权利。村民基于传统文化的保护意愿，也得到了政府的认可。措池村从此开始实行社区自愿保护。 在措池村，每户不仅负责管理自己的草原，定期监测，冬天增加保护巡护，规定放牧要照顾野生动物的生存；还要负责清理公路沿线的垃圾，阻止打猎，并对不制止打猎的人进行处罚。如今，12户牧民自愿退出草场用于保护野生动物，野牦牛栖息地扩大，从之前的曲麻莱地区扩大到了通天河南岸，野牦牛、藏羚羊、野羊数量特别多。 希望未来在牧区的地方不断加强保护，权利对于我们保护草场是最好的武器，希望协会和政府部门给予我们更多的保护权利。嘎玛在采访中表达了这样的希望。 在青海省委党校教授马洪波看来，仅靠政府单方面的力量来保护，显然不能对三江源广袤的保护区域实行有效保护。而且，三江源地区存在社区基础。牧民不但天然具有保护生态的意识，组织程度也比较高。 保护的话，权利是核心，这个权利给谁？政府也可以拥有，其他组织也可以拥有，但是真正谁运用这个权利最有效？还是居住在这个地方、生活在这个地方的村民。张德海透露，眼下措池村的授权保护做法还在继续探索，青海果洛县的两个乡也开始了尝试。75亿元够不够 在青海玉树州曲麻莱县麻多乡，清冽的一弯溪水从约谷宗列盆地淙淙流过，人们几乎无法相信，这涓涓细流就是整条黄河的源头所在。而三江源生态保护的效益，也是超越想象的。 从保护的面积来看，三江源自然保护区所辐射的影响区域，包括三大流域的面积：长江流域是180万平方千米，澜沧江流域是16万平方千米，黄河流域是75万平方千米。可以说，三江源辐射的三大流域有270万平方千米的国土，占整个国土面积的近13。 而三江源作为世界第三极，也是自然环境变化最为剧烈的一极，其对气候和我国水资源的影响毋庸置疑。那么，三江源的生态保护到底放在什么样的位置，显而易见的就是投入的资金。 2005年国务院正式启动三江源生态保护和建设的工程后，计划投入75亿元，这样的投入力度曾一度引起争议，有舆论认为75亿元多了，有舆论认为75亿元少了。 与三江源生态保护的任务相比，其实这个数字是太少了。九三学社中央主席韩启德在三江源生态保护与平衡发展论坛中指出，还是要更加突出三江源的重要性。2010年，他曾致信中央，信里面明确写道：这75亿元是远远不够的，在十二五期间，不应该是75亿元这样的概念。 韩启德的观点在孙发平等人所著的《中国三江源区生态价值及补偿机制研究》中得到支持。根据孙发平等人的估算，三江源的生态服务价值已经占到全球生态服务价值的512％。而据Constanza估算，全球生态系统服务经济价值为160000亿540000亿美元，平均每年的价值为3327万亿美元。如此，75亿元的投入远远不够。 针对三江源作为国家的主生态功能区，也有不少业内专家提议，应当在技术操作层面做出改变，以地方基层提供的生态服务价值为标准，来划拨中央的生态补偿基金，按照生态效益评价指标体系进行补偿。 在青海省境内，各层级的政府官员也认为生态补偿将成为三江源生态保护的核心问题。然而，生态补偿本身仍是复杂难解的。韩启德认为，现在中央政府的补偿问题，不能再以工程项目来补偿，而应该从长效财政的机制上整体的给予补偿。要分隔计算，最后在科学的基础上给予测算和整体的补偿，而不要再分隔成一个个项目进行补偿。但是，如果以中央财政来看，到底应该怎么来计算？大概也是很困难的事情。另外，给了生态补偿以后，它的管理、监测和考核的机制至少现在来讲不够完善。韩启德表示。 这样，只能引起人们对生态补偿的重视，但导致无人买单。中国工程院院士李文华提醒，生态效益评价指标逐步纳入补偿标准已是国际趋势，但国内在操作上仍有困境。在国内，地方市场上根本没有这笔账，也没有一个标准，如果像国际上一样把所有的生态效益指标算进来，出来以后往往是一个天文数字。无论中央对于三江源地区的生态补偿将采取何种方式，三江源地区的保护工程仍在继续。采访最后，张德海向笔者透露，投入75亿元的三江源生态保护和建设工程第一期即将结束，第二期已进入实行阶段。只不过，中央对于第二期规划的批准还没下来，为了政策的延续性，2013年是由青海省先行垫资执行。（原载于《瞭望东方周刊》2013年第34期，有改动）【手记】 从2008年至2013年，中国的中央政府总共投入了75亿元用于三江源的生态保护。这也是中国政府投入资金量最大的生态保护项目。这一耗资巨大的保护工程对于三江源地区的生态产生怎样的影响？本篇报道对这些影响进行了深入的分析。笔者通过科学的考察方式，在海拔接近5000米的青藏高原腹地，也是三江源区所在的区域，考察了三江源的生态环境现状，特别是高原草场退化的情况。 通过深入的调查，笔者发现在三江源生态保护政策设计中，中央政府完全忽略了牧民的保护经验，因而导致三江源生态保护工程投入巨资后效果打折。在调查中，笔者发现除了围栏禁牧的做法，灭鼠的做法也取得相反效果。 笔者发现，不仅牧民意识到了这些错误的做法，在青海本地也得到少数专家和基层政府官员的认同。然而，多数地方官员并不敢公开地反思这些做法。因为围栏禁牧、以药灭鼠等做法是中央高层制定的生态保护政策，在地方实施多年并且投入巨大。 结合这些观察和反思的结论，笔者进一步与中央级的专家和官员交流，得到更加全面的见解和事实。通过翔实的细节和扎实的采访资料，本篇报道深刻地揭示了在生态保护政策制定的过程中，中央政府不能只考虑北京专家的意见，更需要从保护地当地的经验出发，对此进行深入研究，制定出更加符合实际的保护策略。 本篇报道首次对三江源生态保护政策提出了警示，指出需要调整政策制定的思路。报道发表后，在全国范围内引发更多的反思，北京层面的官员和专家纷纷加入反思的行列，引发话题大讨论。报道发表3个月后，国务院常务会议通过《青海三江源生态保护和建设二期工程规划》公报，表示将进一步完善三江源生态保护政策。参与三江源保护政策制定的中国工程院院士沈国舫致电笔者表示，本篇报道促进了三江源生态保护政策的完善，确保即将投入的三江源生态保护工程第二轮资金更加有效。
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