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俞可平，著名学者，政治学家，中共中央编译局副局长，比较政治与经济研究中心创始主任，哲学政治学双学科博士生导师，德国杜伊斯堡大学名誉博士。兼任北京大学中国政府创新研究中心主任、清华大学凯风政治发展研究所所长，“中国地方政府改革创新”研究与奖励计划总负责人，担任北京大学、清华大学、中国人民大学、复旦大学、浙江大学、上海交通大学等校教授，曾任美国哈佛大学和杜克大学、德国自由大学和杜伊斯堡大学、英国诺丁汉大学等校客座教授或高级研究员。因倡导“治理”、“善治”、“增量民主”、“政府创新”、“动态稳定”、“协商民主”而广受关注，其“民主是个好东西”一文曾引起极大反响。2008年被中国改革研究会评选为“改革开放30年30名社会人物”，2011年被美国《外交事务》杂志评选为“2011年全球百名思想家”。主要研究领域：政治哲学、中国政治、比较政治、治理与善治、全球化、公民社会、政府创新。代表作有China’s Political Development: Chinese and American Perspectives（co-ed., Brookings Institution Press, 2014）,The Reform of Governanceed., Brill, 2010,Democracy Is A Good ThingBrookings Institution Press, 2009,Globalization and Changes in China’ GovernanceBrill, 2008、《论国家治理现代化》（社会科学文献出版社2014年）、《敬畏民意》（中央编译出版社2012年）、《民主与陀螺》（北京大学出版社2006年）、《思想解放与政治进步》（社会科学文献出版社2007年）、《社群主义》（中国社会科学出版社，2000）等。 目錄： 特稿 透明化会改善治理吗？∕[美]斯蒂芬科萨克 冯雅康 在社会政策研究中使用生活史研究法：“第三部门”公共部门跨界案例∕[英]大卫路易斯 主题探讨：城市治理 中国城管：历程、实践与和谐导向的重整∕叶青 互联网治理 网络社会时代传统政府的生存与转型∕何哲 微博政治参与的作用机制研究——基于对浙江大学学生的调查∕季程远、郎友兴 韩国网络实名制问题研究∕[韩]禹丞姬 治理理论与实践 脆弱法治下的守法行为：来自中国环境改革的经验∕余伟铿、邓穗欣、卢永鸿 稳定与良序社会——以当代中国治理中的国家—公民关系为视角∕黄璇 发展战略调整与官员晋升激励——基于“科学发展观”提出前后的考察∕孙碧波、刘涛雄 广东省推行政府购买公共服务政策调查报告∕郞佩娟、蔡乐渭、谭达宗 学术动态 反腐败法治化、绩效管理科学与治理现代化研讨会综述∕陈永杰 书刊架 中文论文 中文书目 英文论文 英文书目 《中国治理评论》约稿函 內容試閱： 一、城管的过去与现在 新中国成立以来，中国的城市管理走过了一段曲折的道路。最初，中国社会的管理构成是以“政府——单位”两极制为主，“政府——社区”管理制为辅的模式。城市里的社会关系十分简单，因此，可以“人民的城市人民管”。直到改革开放后，才发展为“政府——社区”制为主、“政府——社区”制和“政府——单位”制并存的社会管理体系。“政府——单位”两极制的城市社会管理体制强化了国家对社会的控制力和组织动员力，但也束缚了社会自身和公民个人的发展。于是，当强调个性的市场经济体系成为中国社会的主导之后，这种模式必然会被打破，城管队伍随之产生。城管部门从最初的临时性机构到现在拥有超百万的执法人员[1]，经历了一个从无到有的过程。 改革开放后，随着商品经济的发展和农村劳动力的解放，许多农民再次到城市谋生。流动摊贩是当时进城农民谋生的主要手段之一。当时中国整个城市规划和安排，都还没有给这些进城农民预留生存空间，农民的大量进城给城市管理带来压力。为了美化城市，全国开始大搞创建卫生城市的活动。流动商贩无疑成为创建活动中的治理对象。城管部门即是在这样的背景下建立的。不过当时还只是一个临时机构。 现在能看到的最早有关城管的记录，是上海于1978年成立的“上海市整顿交通、市容、卫生领导小组”，下设有多个办公室，各个部门派员合署办公。此后在各大城市陆续成立。如在1980年，南京市“三整顿”办公室的主要任务是组织开展整顿市容卫生、交通秩序、占道搭建及堆放等。南京市1981年市、区城管会成立后，一支群众性城管义务执勤员也应运而生。1981年，福州市和厦门市也相继组建了城建管理监察队伍。 这支新建立的队伍面临着太多先天性的不足，编制不清、执法范围不明、人员不固定，都成为城管队伍先天的痼疾。如广西南宁于1984年成立城市建设管理大队，属于正科级事业单位。主要责任就是在上级检查组前来检查的前几天，开着摩托车到街上巡逻，驱赶路边摊贩，同时还要负责捡走路人丢下的垃圾。 20世纪90年代中后期大力推进经济体制改革，大量人员下岗。他们中的很多人也加入到流动商贩的行列中。这些失业人口的加入从总量上增加了流动商贩的数量，进一步加大了城市治理的难度。在城管部门普遍设置之前，城市管理是分散执法的状态。一个流动摊贩在城市摆摊，公安、交通、卫生、工商、税务、质量监督、园林（环境）等部门陆续地甚至同时来执法，那时就有“七个大盖帽围住一个小草帽”的民间说法。这种分散管理的街头执法体制显然不合理。那时还出现了非常严重的“三乱”现象，即“乱处罚、乱收费、乱摊派”。这些问题在上世纪80年代末、90年代初表现得非常突出，各方都呼吁解决城市管理中的分散执法问题。与此同时，迅速发展的城市要求建立一支专业的城市管理队伍。 在队伍形成的同时，城管法制也在探索之中。1996年《行政处罚法》颁布，第16条专门规定了“相对集中行使行政处罚权”的制度。即得到专门授权后，一个行政机关可以行使有关行政机关的行政处罚权。各地陆续作出规定，集中由某个机构行使处罚权之后，原先的机构就不再行使该项行政处罚权。那时的普遍做法是，专门成立一个新机构集中行使街头执法方面的行政处罚权，这就是城管局，有的地方叫城管执法局或者城管综合执法局，从而形成一个“大盖帽”实施街头执法的局面。北京市宣武区率先成立城管部门，随后各地相继成立。虽然《行政处罚法》规定了行政处罚也可通过行政授权的方式实施，但城管执法部门行使的管理权限却不仅仅限于行政处罚，行政许可、行政强制都由其行使，特别是行政强制能否由城管这个事业单位行使受到的非议最大。这也成为城管部门的一道软肋。为此，国务院于1996年出台《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》，要求各地做好相对集中处罚权试点工作，明确指出在部分城市推行相对集中处罚试点工作。但是并没有对执法机构的性质做出规定。部门的身份没有转变，这种尴尬依然存在。在城管执法机构中，工作人员大致可以分为事业编制和公务员编制两种。按照《全面推进依法行政实施纲要》的规定，政府机关应“实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作”。但有些地方制定的执法证件管理规定对此规定得很模糊。城管的身份仍未最终确定，这也是城管最大的尴尬。在1998年的政府机构改革中，为了从数量上精简公务员，有些城市的城市管理部门被划分为事业单位，虽然执法权限没有改变，但身份的改变却带来许多问题。 2000年出台的《国务院关于继续做好相对集中行政处罚权工作的决定》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，规定了城市管理领域可以集中行使行政处罚权的范围。在具体贯彻中，尽管各地规定不一，但总趋势却是权限不断得到扩充。作为临时机构而言，在搞“专项治理”的时候，通过“联合执法”的方式虽能取得一时的执法资格，但是容易形成“突击执法”，不利于建立长效机制，所以设立相应的执法部门是解决城市问题的必然选择。2002年中央编办出台的《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》，这从法律上寻求城市管理科学化的途径。 2006年，北京的“崔英杰案件”[2]引起了整个社会对城市管理的关注，城市管理部门处于社会舆论的风口浪尖，其中既有支持之声，更有谴责之音。城市扩展，需要对城市的无序现象进行管理，建立一支专业的管理队伍是必然选择。但在条块分割的管理体制下，其弊端却逐渐凸显。其问题在于行政执法机构多、行政职能交叉重叠、执法部门互相推诿，争权夺利，滋生官僚主义和腐败，“多头执法”、“重复处罚”、“突击执法”等现象严重，结果是“几十顶大盖帽管不好一顶破草帽”、“前治后乱”，治理效果欠佳。 二、城管争论的本质：城市治理探索在路上 随着社会的发展，随着越来越多的农民进城，城管与民众的矛盾愈演愈烈。在全国“两会”上，关于城管的“存、废、改”的争论不绝于耳。 在2007年全国“两会”上，张余庆代表建议由警察接替城管维护城市秩序议，修改《治安管理处罚法》，将需要相对集中交由行政执法警察部门行使的行政处罚权纳入《治安管理处罚法》中，扩大《治安管理处罚法》范围，对严重危害人民身体健康和破坏市场经济秩序的无证诊所、私宰生猪、无证经营、生产假冒伪劣产品等违法行为的违法的自然人进行限制人身自由。另外，管理城市秩序的警察，也和交通秩序管理、森林管理、消防管理等警察一样，只是警察社会服务和管理的一个组成部分，一个警种。他建议首先在深圳试点。 在2008年的全国“两会”期间，会内会外的争论都很激烈。在会外，“两会网民听证会”观点PK：城管该立法还是该取消？有的网民说：城管既没有存在的合法性，也没有存在的合理性，也没有编制，只是其他职能部门把没有油水的职权交给这样一个“不靠谱”的队伍。所以城管就好比编外地方“衙役”，理应取缔。有的网友说：要规范不是一有问题就取缔。现实生活中要城管部门做很多工作，这也是老百姓的利益诉求。没有城管会有很多意想不到的问题，如深夜噪声、烧烤食档扰民。诸多的问题也是需要有一支队伍在管，但要规范。 在会内，许智慧代表认为，目前城管承担的职能实际上是其他几个部门分内工作，到底各个部门去管，还是单独成立像现在的城管部门来管，由一个部门来处理要好一些。他建议制定一部《城市管理法》来规范城管部门执法。 2012年3月，城市国际协会会长罗亚蒙坚决反对把城管纳入警察序列。他说，我们倡导一些城市建立“城管公安分局”、“城管警察支队”等以及城管执法局长兼任公安局领导职务，只是城管部门和公安部门的一种“公务协助”常态机制，城管、公安依然依法各司其责，紧密配合，在各自法定职权内，着眼于防患于未然，加强联动。已经有100多个城市建立了城管、公安“公务协助”常态机制，成效显著。应当将城管的职能范围规范为“城市基础功能设施和城市公共空间管理”，本着精简行政机构、提高行政效率、增强管理效能、降低行政成本考虑，为城管部门厘定的事权边界。因此，吁请全国人大尽快将《城市综合管理法》纳入立法计划。 ……

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