新書推薦：
《
20世纪40年代以来中国大陆海岸线演变特征
》
售價：NT$
1914.0
《
更好的行为：给教师的指南（教师成长系列）
》
售價：NT$
354.0
《
闽南佛教寺庙建筑艺术与景观研究
》
售價：NT$
822.0
《
烧掉你的船：将焦虑转化为积极行动的9个策略
》
售價：NT$
311.0
《
虚无主义与崇高的后现代：从浪漫主义到后现代主义一段艰难关系的历史（故事）
》
售價：NT$
411.0
《
图解昆虫学
》
售價：NT$
2590.0
《
银幕艳史：都市文化与上海电影（1896-1937）（典藏本）
》
售價：NT$
666.0
《
淮南子的思想世界
》
售價：NT$
354.0
|
| 編輯推薦： |
|
建设服务型政府的任务，任重道远，本书以广东省为例，详细提出了建设服务型政府的若干建议，为地方政府的建设和运作提供了宝贵的和充足的经验。
|
| 內容簡介： |
|
服务型政府的构建工程宏大而面广，行政体制路径成为许多国家的必选之道。本书尝试运用结构功能主义框架，分析行政体制中职权划分、组织结构、运行机制三个核心要素与服务型政府特质匹配的内容、方式和路径。在回顾广东省县区级行政体制改革的基础上，提出：职权、结构、组织的静态构建；决策、执行、回应的动态运行机制构建；发达国家经验启示；内部体制创新与外部党政联动的组合构建等多条路径，共同回答了如何构建服务型地方政府行政体制的问题，构成比较完整的体系。
|
| 關於作者： |
|
魏红英，博士、教授，任教于深圳职业技术学院，中国人民大学访问学者，主要研究公共管理、社会保障、地方政府等问题，主持广东省重大项目6项。
|
| 目錄：
|
前言
一、问题的由来和研究的意义
（一）行政体制是服务型政府构建的重要载体
（二）县区级政府更能反映民众的需求和偏好
（三）广东省行政体制改革具有一定的启示和借鉴意义
（四）研究的意义和价值
二、构建还是转型：服务型政府的相关理论综述
（一）服务型政府涵义界定
（二）对服务型地方政府的研究
（三）构建还是转型：服务型政府的相关研究
三、行政体制研究综述及其相关理论
（一）行政体制的内涵
（二）关于行政体制的研究
（三）县区级行政体制改革研究
（四）本书研究的理论基础
四、本书的研究方法、主要内容、特点和创新之处
（一）研究方法和思路
（二）主要内容
（三）本书的特点及创新之处
第一章从糟简到整合：广东省县区级行政体制的建立与演变
一、对应性设置：广东省县区级行政体制的历史溯源
二、强制性精简：广东省县区级服务型行政体制的初步探索
三、市场化瘦身：广东省县区级服务型行政体制的再次探索
四、多元化治理：21世纪初，县区级政府再造和体制创新
第二章纵向权力结构视野中的服务型地方政府建构路径
一、职权结构化：中央与地方之间职权分化路径
（一）单一中心阶段
（二）二元化阶段
（三）多元化阶段
二、权力结构合理化：服务型地方政府建立的体制条件
（一）权力结构化
（二）权力结构的协调化
（三）结构的有序化和可控化
三、权力分享：地方政府从控制到服务的结构构建
（一）保障公民在场：解决当代中国央地关系问题（和谐）的前提
（二）建立公民一中央之间的信息“直通车”：解决结构的协调化问题和“距离悖论”
（三）提升中央效能权威：内在于央地关系和谐的秩序保障
（四）建设争议解决场域：破解中央与地方权力关系“收死放乱”困境
四、广东经济特区与中央政府之间合作信任机制的案例分析
（一）有限合作：广东经济特区与中央之间的权力的划分
（二）制度化协调：广东经济特区与中央之间关系的发展
（三）正和互动：广东经济特区与中央的关系
第三章地方政府职能、组织结构与服务性的匹配
一、行政组织与政府服务性的匹配研究
二、职能与组织形式的叠加式配对
（一）纵向政府问公共服务职责划分分析
（二）纵向政府间公共服务的支出责任的比较
（三）我国服务型地方政府职能调整方向
三、服务型政府组织结构的分析
（一）服务型政府的组织形式
（二）政府实体的优缺点分析
（三）服务型政府职能类型与政府组织结构的对应关系
四、我国服务型地方政府组织结构的创新模式
（一）虚拟合作体制——富阳大部制语境下的“专委会”制
（二）扁平化体制——浙江和海南省管县体制
（三）代理服务体制——各地的探索
（四）多元复合体制——区域行政体制和兵地管理委员会体制
（五）行政三分制——深圳市行政机制再造
第四章平衡与透明：消除自利性的县区级决策机制
一、健全县区级决策系统：县区级政府服务性的基础
（一）县区政府中枢决策系统相对完备
（二）咨询系统与信息系统应发挥作用
（三）改变咨询系统作用不大的重大举措——责任追究制
（四）决策与执行分开
二、党政分开：民主化科学化决策的保障
三、优化决策机制：提升服务水平的条件
（一）健全公民参与机制，提升政策的公共性
（二）改进回应机制，维持决策系统内外的平衡
（三）完善决策程序，建立社情民意反映机制
（四）实行行政三分，建立决策失误问责制
第五章执行机制的变化：综合执法与执行力提升
一、综合执法与职能整合：县区级职能部门化、碎片化的消解
（一）综合执法组织：对条块分割的反动
（二）综合执法组织的效果评说及其未来发展的讨论
二、地方政府执行力：促进公共服务型地方政府建设的要件
（一）地方政府执行力及其测评
（二）地方政府执行力测评指标体系
（三）地方政府执行力测评指标权重
（四）地方政府行政体制的权重结果
第六章关联与传导：县区级政府的回应机制
一、服务型政府回应的界定
（一）政府回应与服务型政府的有机契合
（二）政府回应的特征
（三）政府回应的手段和措施
二、县级政府回应体系
（一）县级政府回应机理的发生源
（二）县级政府回应机理的传导
（三）县级政府回应机理的结果生成
（四）县级政府回应的反馈
（五）县级政府回应机理的系统框架
三、构建合理有效的回应机制。提升我国县级政府回应能力
（一）改善县政府回应机理的发生源较为单一的弊端
（二）保持政府回应的介质畅通
（三）增加政府回应的多通道载体
（四）改变政府回应的决策武断化倾向
（五）重视政府回应的反馈
第七章国外借鉴：发达国家地方政府公共服务体制构建经验
一、从执行局化改革到整体性治理：英国的经验
（一）英国行政体制改革核心脉络的承接：执行局化改革与整体性治理的共性
（二）英国行政体制改革核心脉络的延展：从执行局化改革到整体性治理
二、地方政府叠加功能体制与破产震慑：美国经验
（一）自治理念下的公共服务范围划分明确的联邦体制
（二）服务导向的地方政府叠加体制
（三）美国对地方政府的破产威慑
三、代理机构：欧盟的做法
（一）什么是代理机构
（二）代理机构的原理
（三）对代理机构改革的评价
（四）代理机构的未来
四、公共服务合作体制：德国青年就业服务的实践
（一）德国地方政府体制
（二）德国政府就业服务合作机制
第八章广东省县级行政体制的转身：服务型行政体制构建
一、地方政府体制创新的策略性行为——以深圳大部制改革为例
（一）问题的由来：地方政府体制创新的差异性
（二）公共问题的识别策略：政府主导
（三）问题界定的策略性行为：多元公共问题的行政化
（四）机遇把握的策略行为：利用政策窗口
（五）政策实施的策略性行为：通过延时、避讳，消解与规避不利的问题类型
（六）大部制的推进策略：权威依赖路径
二、党政联动：顺德行政体制改革的模式
（一）我国地方党政关系的历史演进研究
（二）顺德行政体制改革与党政联动改革的背景过程
（三）党政联动：顺德体制改革的创新
（四）对顺德改革的思考
三、社会服务管理体制的创新与超越：以深圳南山区为例
（一）问题由来与研究假设
（二）从集中到分散：深圳市社会组织管理体制工具意义的变迁逻辑
（三）监管与可持续性：分类管理体制面临的困境
（四）多元共治：破解管理体制发展困局的反思
第九章提升县区级政府服务能力
一、构建广东省县区级政府公共服务绩效评估体系
（一）服务型政府公共服务绩效评估体系研究的现实意义
（二）服务型政府公共服务绩效评估体系的内容
（三）广东省公共服务满意度评价
二、公共产品视角下县级政府服务能力建设
（一）转变政府理念，提升县级政府对服务型政府的理解和认同能力
（二）围绕公共服务的有效性，提高县级政府对农村公共服务需求的回应能力
（三）探索多样化的公共服务供给模式，增强政府公共服务的供给能力
（四）创造其他主体提供公共服务的制度环境，提高县级政府合理合法规制的设立能力
三、购买公共服务：地方政府服务方式的变革
（一）购买公益性岗位
（二）购买居家养老服务：珠海的做法
参考文献
后记
|
| 內容試閱：
|
一、问题的由来和研究的意义
（一）行政体制是服务型政府构建的重要载体
如何构建公共服务型的地方政府，成为理论界和实际工作者探讨的热点问题，形成了公共财政、法制、理念、文化等多种构建路径，但是，结果并不尽如人意。原因在于脱离了行政体制的支撑。以公共财政的建设路径为例。有的学者认为，没有公共财政就没有公共服务政府。“公共财政建设是服务型政府的经济基础，服务型政府的成功建设始终离不开公共财政制度作保障”，“建设一个有效运转的公共财政制度是推动地方服务型政府构建的重要突破口。”肖陆军：《论服务型政府的公共财政制度建设》，《改革与战略》2008年第4期。黄杰：《公共财政制度建设与我国地方服务型政府构建》，《中州学刊》2011年第1期。确实，没有公共财政，服务型政府只会是空中楼阁。但是，实践证明，仅有公共财政是不够的。“公共财政和公共服务型政府是一脉相承的，这是因为政府职能结构决定着财政支出结构，而财政支出结构的变化同时也反映出了政府职能结构的变化。”唐东生：《以公共财政改革为切入点推进新一轮政府改革》，《上海行政学院学报》2008年第1期。我们认为，行政体制是构建服务型政府的的重要载体和关键因素之一。
“行政体制是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式。”谢庆奎：《中国地方政府体制概论》,北京：中国广播电视出版社，1998年，第1页。作为政府职能定位、机构设置、运行流程等制度规范的总称，作为服务型政府建设的必备条件，对服务型政府的建设起到促进和保障作用。借用邓小平同志的“制度说”转换的“体制说”，体制好可以使政府更好地服务，体制不好，政府无法服务，甚至走向反面。没有合适的行政体制，即使转变了理念、建立了公共财政，政府的服务性也会因为机构人员的结构、规模、运行机制的差异而大打折扣。
行政体制改革是政府转型的前提和内容。没有行政体制改革的深化，建设服务型政府的目标就会落空。构建服务型政府的过程也是对管制型政府和自利型政府的解构。就行政体制而言，它包括机构重组和流程再造等。
（二）县区级政府更能反映民众的需求和偏好
之所以选择县区级行政体制改革作为研究点，是由其历史地位和现实价值所决定的。“小的地方政府更能反映选民的偏好”，使得县区级行政体制成为当今世界变革的一个重要的实践领域，其服务优势逐渐得以体现。在中国，县区级政府机构改革的重要性一方面是由县区级政府机构在国家权力结构体制中的基础性和中介性地位决定的，另一方面，是由县区级政府机构改革的实际影响力所决定。
1?县区级政府机构是我国行政体系中承上启下的关键环节，是整个国家行政机构的有机组成部分，直接影响政府服务本质的体现。
县区是国家结构单元、地方行政建制、行政区划单位三者的有机组合。这与美国学区等功能区有一定差别。
从县级行政建制上讲，我国县的设置有着悠久的历史。在中国历史上，县区级建制的上下体制几经变换，主要有郡县制秦至隋初、州县制隋至元、府县制明清两代、道县制中华民国北京政府时期、省县制1927年至今，但县级建制一直保持着稳定。目前存在的县级建制，除县以外，还有旗、自治县、自治旗、县区级市、市辖区和林区、特区。
从行政单位上看，它同省、乡属于同一类型，分居于地方行政体制中的不同层次。中国的“县区”是农村和城市公共服务的组织者、管理者和调节者，是国家政治经济行为和地方自我发展的聚结点。它是政府体制纵向隶属关系中，介于中央省级与基层乡镇之间的一个功能齐全、结构完整的机构。就功能而言，它既是地方经济和社会发展的决策机构，是基层的领导，具有领导决策功能，同时它又是中央和省级决策的执行机构，是民主集中体制中上下沟通的关键环节。其机构设置及体系如何，将直接影响政府服务功能的发挥。就其机构体系而言，它是中国国家机构设置最稳定的部分，从秦汉郡县制设立以来，一直未曾被革除，这也从另一方面说明了它在整个社会政治生活的地位。“郡县治、天下安”。县区级政府作为我国行政建制中最为稳定的一级行政单位，在我国政治体制中发挥着重要的作用。
2?县区级行政体制改革作为政治体制改革的基础和重要环节，直接影响经济体制改革和政治体制改革的成效。它是整个机构改革的急先锋和试验场，其实验的结果为全国各级机构改革提供经验。它又是整个国家行政体制改革成效的检验处。从新中国县区级政府改革的历史进程可见，有时它被作为解决上级，尤其是中央和省级机构臃肿的出口和传接器，在改革中承接和消化上级机构改革的成本和人员；有时作为行政体制改革的重要环节，影响上下左右的机构改革步骤和成效，因此有“上动下不动（改革），改革一场空”之说，又有“下改上不改，改了也白改，下动上不动，动了更被动”之说；县区级机构改革影响或反映整个国家行政体制改革成效，又是最终影响政权合法性的重要因素。
研究服务型政府构建中的县区级行政体制的变迁和现状，可以帮助人们从微观和宏观两个角度更准确地观察体制问题，理解和认识政府的服务、责任等特征。
（三）广东省行政体制改革具有一定的启示和借鉴意义
建国后，我们党和政府为建立和完善县区级政府机构，在中央政府机构改革的同时，对县区级行政体制进行了五次大规模的变革，为创建高效灵活的具有服务性合法性的国家政权基础做出了极大的努力。县区级政府改革经历了由浅层次到深层次，由单纯的机构和人员的裁减合并到综合配套、职能转换，再到制度创新的过程，经历了从“机构改革”到“行政管理体制改革和机构改革”，再到“行政体制改革”的逐步深化、渐次成熟的阶段。广东省更是如此，并且因为它在各个改革时期被国家确定为试点单位，更突显研究的典型价值。
广东省是经济和社会发展先行一步的前沿区域，因此，公共服务问题比其他地区呈现更早。为了应对伴随人们生活水平提高日益变化和复杂化的公共服务需求，广东省的一些县区级政府做过前导性的探索，在行政体制方面不断创新各种服务模式，并因此多次获得中国地方政府创新奖等荣誉。顺德模式、社会管理体制创新、行政区划的变化等经验和教训对于正在走向富裕的地区具有推广价值和借鉴意义。服务型县区级政府构建不同于服务型中央政府构建，即使在职责同构的体制下也是如此。地方政府的基本职能、层级逻辑、运行逻辑的要素、组织关系、行为方式代表行政体制的重要侧面，他们能够比较客观全面反映政府服务性的全貌。在划分中央与地方之间职责的前提下，需要解决地方政府职能体系及其运作机制等内部问题，才能完成服务型地方政府的构建。
从科学性和可行性的角度，我们选择了广东省县区级政府。按照科学决策程序，选择可能带来最大的收益值或者近视的最大收益值的广东省。从可行性的角度出发，作为在广东省的高校教师，有着与广东省以及市县级政府机关的良好合作，对于省情相对了解熟悉，这些都增加了研究的可行性。
目前，全国34个省级行政区中共有2860个县级行政区划单位，其中：856个市辖区、369个县级市、1463个县、117自治县、49个旗、3个自治旗、2个特区、1个林区。广东省现有54个市辖区、23个县级市、41个县、3个自治县，共121个县区级行政区划单位。其具体区域的分布见表0-1表0-1广东省县区级行政区划单位分布表
1-1政区划2008年单位：个市别地级市县级市县自治县市辖区市辖镇乡民族乡街道全省合计2123413541139117434广州121034131深圳1655珠海13158汕头1163237佛山152112韶关12413931111河源15197114梅州11611046惠州132511116汕尾11214210东莞1284中山1186江门1436217阳江1121399湛江132485232茂名13128722肇庆1242951112清远1232177335潮州121419揭阳113163218云浮11315510资料来源：根据广东统计年鉴（2009）整理
广东省的县区级政府体制具有特殊性和普遍性。既有全国统一的区划和行政建制，如市辖区、县级市、县、自治县，又有其特殊的地方，如纵向结构中，东莞市和中山市，没有区级政府，市政府下面直接为镇政府，镇政府承接部分区政府职能。这种体制对于公共服务的可得性影响如何，推广价值何在，值得研究。
（四）研究的意义和价值
服务性是现代政府合法性的主要来源。政治合法性来源的政府服务本质如何通过行政体制体现，这个问题一直贯穿我国政府行政体制改革始终。目前，中国政府机构改革和行政体制改革改革到了一个关键的转折时期。在经历了半个世纪的循环变化后，它将从何处出发，走向何处，这是必须回答的紧迫现实问题。作为政治体制改革的主要内容和社会主义市场经济发展的重要条件，我们今天所选择的行政体制改革，将决定未来政府发展的方向，乃至政治体制改革的成败。因此，本书在理论研究与应用研究相结合的基础上，通过对广东省县区级政府从管治型向服务型转变中行政体制发展的深入研究，进一步扩展行政体制改革和服务型政府建设的理论，课题的研究具有重要的学术价值和现实意义。
1?理论价值：为我国县区级服务型政府建设中组织结构与运行机制的变革提供一些有价值的本土化的理论支持，有助于深化我国县区级行政体制的研究。党的十七大明确提出要加快行政管理体制改革。2008年2月27日，党的十七届二中全会通过了《关于深化行政体制改革的意见》，提出要建设人民满意的政府。中国行政体制改革进入了关键阶段，从外部的边界划分（政府与市场、社会的边界划分）进入内部职能结构和组织机构的完善阶段，进入服务型政府的建设阶段，这时，特别需要中国本土化的有针对性的理论指导，而这一理论又必须建立在对中国现实的客观研究基础上。关于县区级服务型政府问题的研究在我国还仅仅是起步时期，学者们对这方面的研究也相对较少，还处于研究的初级阶段，所以，本研究可以提供一些有价值的理论参照和理论支持。本书就是基于中国现实的实证研究与理论研究，通过分析影响县区级地方政府转型的行政体制要素、构成及其影响方式，为县区级政府行政体制改革寻找突破口。
2?为深化我国行政体制改革提供具有学理意义的实证资料和理论分析，为县区级行政组织的变革提供较有价值的理论参照。企业组织结构变革创新曾给社会经济带来翻天覆地的变化。这一示范效应更引发了人们对政府组织创新的兴趣。构建“服务型政府”是我国政府建设的长期战略与目标，其中组织结构的创新改革是功能完备的县区级政府的首要任务。以实证方式研究广东省县区级政府体制，能够提供具有学理意义的实证资料，为我国服务型政府的组织构建、为我国行政管理体制的改革提供有意义的理论参照。
3?现实意义在于，为我国其他地方服务型政府的构建提供经验启示和借鉴，为广东省县区级政府转型提供理论支持。广东省经济先行一步，其行政体制的支持功不可没，改革的经验和做法具有借鉴意义。如何放大他们的经验效应，需要有比较客观全面的调查研究和科学的总结。本书选择研究广东省县区级政府在公共服务体制方面的创新，以及存在的问题，为其他地区的借鉴和启发提供可能，也为广东服务型政府建设提供一定的理论依据。
4?本书的研究，可引发以下重要的学术和理论思考：县区级政府转型在行政体制方面突破口何在？以公共服务为导向的县区级政府行政职能体系应然状态、组织结构模式是什么？“大部门”体制在县区级政府能否构建以及如何构建？哪些运行机制有利于公共服务型政府的构建，如何完善？这些问题有助于深化服务型政府研究和行政体制研究，丰富地方政府理论体系的内容。同时有利于深化理论界对不同层级行政体制的认识，增进中国本土化地方政府转型的一般性与特殊性的认识。
二、构建还是转型：服务型政府的相关理论综述
（一）服务型政府涵义界定
在一定意义上，我国对于服务型政府研究的重要思想来源于马克思主义关于国家职能的有关论述和西方国家关于公共服务的基本观点和理论。马克思主义认为国家职能就是国家活动的总方向，即国家在实现其阶级统治和社会管理中所担负的职责和功能。其基本观点之一就是国家职能取决于国家性质。社会主义国家的职能决定了政府的职能，即为人民服务。
国内关于服务型政府的研究的论述于1998年张康之教授和刘熙瑞教授。张康之教授提出“社会主义的公共行政应当既不同于传统的统治行政模式,也不同于现代的管理行政模式,而是一个全新的服务行政模式”，并于2000年撰文从历史的视角把政府分为三种类型即“统治型政府，管理型政府和服务型政府”（李传军，2007）。还有的学者认为更早，即1995年当时广东省顺德市提出“依法行政、规范行政、高效行政、透明行政、服务行政、廉洁行政”的理念，开我国服务型政府建设之先河。
2004年2月,温家宝总理在省部级干部“树立和落实科学发展观”研究班上首次提出要“努力建设服务型政府”，并于2005年3月5日在《政府工作报告》中明确提出，要“努力建设服务型政府,创新政府管理方式”。作为取代“管制型政府”的一种新模式，服务型政府引起了学界和政府管理部门的广泛兴趣和高度重视，之后,服务型政府建设成为国内学术界研究的焦点，涌现出大量的研究成果。与此同时，政府部门也在实践中逐步探索如何更好的实现服务型政府。
何谓服务型政府?刘熙瑞教授认为，“它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期。要弄清服务型政府的内涵，首先要明确两点：第一,服务型政府的目的是为了公民利益的实现,而不是自身利益的实现。第二,在政府向公民提供服务过程中,处于基础性地位的是公民意志,而不是政府意志。这就是说，要由广大公民来决定要不要政府服务，服务多少，以及服务什么。而不是政府提供什么，人们就接受什么。
在张康之教授看来，服务型政府是“把为公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨的政府”。张康之：《把握服务型政府研究的理论方向》,《人民论坛》2006年第3期。他从以下八个方面界定了服务型政府的内涵：第一,不是控制导向,而是服务导向的政府；第二,不是效率导向,而是公正导向的政府；第三,是把工具效用与价值观照有机结合起来的政府；第四,是包含着合作和信任整合机制的政府；第五,是德治与法治有机结合的政府；第六,是行政程序的灵活性与合理性相统一的政府；第七,在行政人员的行为层面上,是行政自由裁权得到道德制约的政府；第八,是超越了回应性的前瞻性政府。在政府与社会的关系方面,或者说在政府实现自己的方式和路径方面,它既不是近代早期的自由放任型政府职能模式,也不是世纪的干预型政府职能模式,而是一种引导型的政府职能模式。
服务型政府提供哪些服务？中国海南改革发展研究院院长迟福林教授认为，服务型政府的基本内涵是：为全社会提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务，以不断满足广大社会成员日益增长的公共需求和公共利益诉求，在此基础上形成政府治理的制度安排。迟福林：《中国政府转型新课题——从经济建设型政府向公共服务型政府的转变》，中国（海南）改革发展研究院【会议】第三届中国金融论坛论文集2004~06~30。政府要提供三种基本性的公共服务:一是为企业、社会提供的经济性公共服务。即通过有效的宏观经济调控和管理、严格规范的市场监管、及时公开地向全社会提供经济信息、提供最基本的基础设施等，为经济发展创造良好的市场环境。二是着眼于最突出的社会矛盾，提供最紧迫的社会性公共产品和公共服务。比如，建立和完善从中央到地方的就业工作服务体系，提供基本的公共教育、公共医疗和社会保障等实现人的全面发展。三是我国是一个经济转轨的大国，政府为社会直接提供的最重要的产品不是直接投资，而是制度性的公共服务。比如建立健全现代产权制度、加快农村土地制度改革、建设一个良好有效的金融制度、建设有利于公平竞争的法律制度环境等，可以为人们对经济社会的发展带来长远的预期。
可见，服务型政府是以公民为本位，以公共利益诉求为导向，与社会合作为方式的为公共服务为目的责任政府。其特征为：公共性、回应性、合作与责任。那么，服务型政府提供的“公共服务”具体是指什么呢？本书认为主要包括以下几种类型：第一，制度性的公共服务；第二，教育卫生安全环境保护等具体领域的公共服务；第三，社会保障经济保障的公共服务等。
（二）对服务型地方政府的研究
国外对服务型地方政府的研究视角多样，如从地方政府与中央政府职能划分、地方管理体制、公共服务等政治学、行政学、经济学角度进行。与地方行政体制有关的代表性的著作是20世纪80年代面世的《美国地方政府》（奥斯特罗姆,2004）。它以区分公共产品和服务的供应和生产为逻辑基础，用地方公共经济的理论独特视角分析美国地方政府的结构、功能和问题，并抓住支配和自治之间的内在紧张关系，提示了美国地方公共服务的多中心体制的演变和发展。还有赫尔穆特?沃尔曼Hellmut
Wollmann、陈伟、段德敏的《德国地方政府》（2005）等地方政府与地方治理译丛。
我国对服务型地方政府的研究相对较晚，从期刊网资料看，最早以“服务型地方政府”为题名的是2003年罗德刚的论文“论服务型地方政府模式的结构要素”。之前，许多学者研究了地方政府，为后期的研究打下基础。早期的研究，基本上与中国宪政的起始同步童之伟，1997。随着中国特色社会主义建设事业的发展，这一领域引起了中国政治学界、经济学界、法律学界等广泛兴趣，人们从不同的角度如地方政府（薄贵利,1991;陈嘉陵,1991;郑贤君，2000）、宪法学或法理学（童之伟,1997;应松年、薛刚凌,2003）、政府理论（谢庆奎,1998;毛寿龙,1996;林尚立,1998;李芝兰，1998）、财政角度（戴小明,1999;胡书东,2002）、政治制度（浦兴祖,1999;杨宏山,2002）、中国制度转型（辛向阳,1996;吴国光,1995;王绍光,1997）等加以研究。之后,我国地方服务型政府的建设实践也取得了一定的成果。如大多数省份建立了行政服务中心,成都市、南京市、重庆市等都建立了各具特色的服务型地方政府建设的模式。
国内对服务型地方政府的研究大体有以下视角：从行政体制改革研究角度研究，有谢庆奎等主编的中国地方政府管理丛书（谢庆奎），尽管没有明确的服务型政府的提法，但是蕴含其意。有的从政府职能（金太军,2002）、中央与地方关系的角度加以研究。有的学者与地方政府合作，共同研究公共服务型政府建设的现实问题（姜晓萍）。有的学者从治理角度进行个案实证研究，代表性的著作有沈荣华的《地方政府治理》，介绍了苏南地方政府构建服务型政府的制度性平台和操作性经验；俞可平的《地方政府创新与善治：案例研究》2003一书是对首届“中国地方政府创新奖”中获得优胜奖的10个项目进行了较长时间的实地跟踪研究后所做的案例研究报告，在相当程度上反映了改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，县区级及以下地方政府在推进政府服务方面的最新成就。
（三）构建还是转型：服务型政府的相关研究
构建还是转型，并不是概念的文字游戏，它决定服务型政府的实践路径。构建主义理论认为，只有解构之后才能建构。建构蕴含着推倒重来，是解构的结果，而“转型”则意味着在原有基础上的修修补补。从发生学意义分析，西方发达国家服务型政府来源于政府的转型。而在中国学者的研究中，服务型政府来源于构建还是转型，并未进入学者的问题视野。这从国内外的研究可见一斑。
1?国外服务型政府转型研究
西方国家关于服务型政府的基本观点和理论源自于政府职能研究。经历了传统行政管理、新公共管理到公共服务的发展。西方传统行政管理中的政府职能理论是在国家与社会相对分离之后产生的，国家干预主义和自由主义是其主流学说。20世纪80年代以后,为了解决政府公共服务失灵问题，新公共管理理论、治理与善治理论等对政府职能范围以及履行方式进行重新界定。经济合作与发展组织（OECD）对公共服务政府的特征从新公共管理与传统行政管理的区别方面做了总结归纳。认为，它以社会和公众的需求为导向；更重视政府的产出、结果、效率和质量；放松行政规制，实行绩效目标管理；取消公共服务供给的垄断，对某些公营部门实行民营化，让更多私营部门参与公共服务的供给；重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性等。然而，新公共管理理论在取得巨大成功的同时也遭到许多学者的批判。福克斯在《作为后现代符号政治的政府再造》一文中提出了新公共管理论内在的矛盾，沙赫特在《再造政府还是再造我们自己》一书中也对新公管理的价值观提出了异议，认为它失去了公共行政固有的民主价值观。以美国著名公共行政学家罗伯特?B?登哈特代表的公共行政学者也在对新公共管理理论反思的基础上提出了“公共服务”理论登哈特,2004。
西方学者关于服务型政府的观点大体有如下几类：一是以科斯和布坎南为代表的公共选择理论，主张，政府管理和服务职能不能无限扩大，政府应有选择地干预“市场的失败”。二是世界银行提出政府使命的核心是几项关键任务：建立法律基础；维持有效的宏观经济政策环境；投资于基本社会服务和基础设施；建立社会保障体系；保护环境。三是以奥斯本、盖布勒为代表的企业家政府理论，主张，政府的职能主要在于“掌舵”（即做决策工作），而非“划桨”（即做具体的服务性工作）。四是以罗伯特?B?登哈特夫妇为代表的新公共服务理论认为,政府的职能是服务,而不是“掌舵”，其作用主要在于实现社会公共利益的最大化。
对于如何建设服务型的政府，学者主要从提供公共服务的主体、模式和方式多个维度进行探讨，提出了公共服务市场化、公共服务民主化和公共服务社会化三种模式。一是企业式服务模式或顾客导向服务模式。新公共管理主张将企业管理的理论、方法、技术及模式应用于政府社会公共事务管理中。如起源于美国的政府的“重塑”或者“再造”理论。1992年，美国著名学者戴维?奥斯本和特德?盖布勒在《改革政府：企业精神如何影响着公营部门》一书中对再造理论进行了系统总结。它批评了美国工业化时代的官僚体制的弊病，提出应该以企业化的精神来改革政府，并提出十条再造政府的改革原则。二是公民服务模式。在批评顾客服务模式基础上，新公共服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代那些基于经济理论和自我利益的行政模式。以登哈特为代表的一批公共行政学者提出了“公共服务”理论。“公共服务”理论提出了以公民为中心的公共行政理念。三是合作服务模式。治理理论主张建立政府与社会组织、公民合作的公共服务模式，强调各种公共的和私人的机构或部门共同管理社会公共事务。美国学者凯特调查了全球范围内的政府公共管理革命，在《有效政府：全球公共管理革命》一书中描述了各种主要的改革战略，包括新西兰的新公共管理运动、美国在“再造政府”方面的努力，以及世界上其他发达国家和发展中国家的努力。奥斯特罗姆在《公共服务的制度构建》（奥斯特罗姆,2000）一书提出了多元治理方式。
一般认为，西方发达国家的行政改革包括英国的公共服务宪章运动、美国的政府创新运动、韩国的亲切服务运动、新加坡的“好政府”建设运动以及西方其他国家的顾客导向型政府建设等,尽管其称谓和具体做法不尽相同,但最终目标都是实现政府从管制型向服务型的转型。
2?国内服务型政府建设的研究
目前我国的研究主要集中于对服务型政府的概念、特点、现实意义和构建途径等几个方面。
一是关于公共服务型政府的时代内涵。多数学者主要从四个维度,即从政治道德追求和党的宗旨要求（李晓西、刘熙瑞、吴双）、政府与社会关系（吴敬琏、吴玉宗）、政府职能马庆钰、赵春丽、中国行政管理学会课题组以及政府治理模式李军鹏四个方面来界定。谢庆奎提出服务型政府是民主政府、有限政府、责任政府、法制政府和绩效政府（谢庆奎,2005）。
二是建设公共服务型政府的意义的探讨。学者从政府合法性、时代背景、市场经济体制完善等角度论证了服务型政府建设的必要性。有刘熙瑞的《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》（2002）；李军鹏的《公共服务型政府》（2004）；李传军的《管理主义的终结:服务型政府兴起的历史与逻辑》（2007）等。
三是服务型政府建设路径的研究。国内学者普遍以服务社会化、市场化、民主化的范式论证建设路径，在具体体制方面，认为应逐步建立公共财政体制,建立中国特色的公共服务模式和公共服务体系（高培勇，唐铁汉），其突破口是改革行政审批制度（毛寿龙），减少行政审批；需要理顺政府机构之间的关系,精简机构,切实转变政府职能；简化政府工作程序的和改变服务方式，创新服务工具（陈振明,2004）（《公共服务中的市场机制:理论、方式与技术》,句华,2006）等。
可见，在中国学者看来，服务型政府的概念是舶来品。构建还是转型并不是问题，大家对构建和转型的词义区分问题并不是特别在意，因为中国服务型政府早在建国体制建立之初就已经确定。管理与服务作为政府的核心职能构成政府合法性的重要支撑点，因而服务型政府应该成为政府本意。因此，一般以“建设”二字模糊这种关系。以中国知网（期刊网）期刊论文、硕士博士论文、会议论文的搜索结果分析，以“服务型政府”为题目的7764条记录中，只有以迟福林迟福林：《中国政府转型新课题——从经济建设型政府向公共服务型政府的转变》。中国（海南）改革发展研究院【会议】第三届中国金融论坛论文集2004~06~30。为代表的73篇论文提出中国政府“转型”——从经济建设型政府向公共服务型政府转变。以“服务型地方政府”为题目，共有记录36条，其中，除了王涵王涵：《浅析跨域治理中服务型地方政府功能优化问题》，《理论界》，2009年第8期。提出服务功能的变革和优化外，其余都以“重构、建设、打造”说明政府形态的转变。
综上所述，中国服务型政府是建构与转型的结合。它既不是完全推倒重来，也不是小修小补，而是一个构建过程。构建是过程，转型是建构的结果。二者相辅相成。只有将服务型政府的相应要素构造完善，政府才有可能转变为服务型政府。服务型政府是在服务理念基础上对旧体制的解构和重建。构建服务型政府是解构历史中的政府管制的新选择。
三、行政体制研究综述及其相关理论
（一）行政体制的内涵
对于行政体制的理解，主要有两种观点。第一种观点认为，所谓行政体制就是国家行政机关的设置，职权的划分与运行机制的统称。第二种观点认为，行政体制是由政府的职能机构、权力机构、组织机构、人事制度和运行机制等多种要素构成的一个有机整体。汪锦军：《行政体制行政体制的涵义》，《中国行政管理学年鉴》，2002年1月1日。
学者张永桃对行政体制下的定义就符合第一种观点。所谓行政体制，是指在国家行政管理活动中，所采取的基本组织结构形式和基本制度与方法等的统称。它的主要内容包括：行政权力体制、政府体制、行政区域体制、行政官员任用制度。除上述主要内容以外，行政体制还包括行政首脑体制、行政组织体制、行政领导体制、行政决策体制、行政监督体制等等。张永桃：《行政管理学》，南京大学出版社，1996年出版，第502~503页。张永桃认为，行政体制只是有关行政机关设置和权力划分的问题。学者黄达强和刘怡昌认为，所谓行政体制，是相对于立法体制、司法体制而言，指管理国家行政事务的政府机关的设置、职权的划分与运行等各种制度的总称，它是上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分。他们是从行政管理体制与其他体制之间的对比角度来界定行政体制。
学者张绍春对行政体制下的定义则符合第二种观点。首先，他认为过去对行政体制下的定义存在以下缺陷：第一，没有指出行政体制的实质是制度化的行政关系，仅限于从行政体制的构成角度进行概括，第二，强调行政体制的“要素”构成，但采取并列列举法，各要素无主次之分与逻辑联系。在此基础上他将行政体制定义为：以行政职能为本原，以行政权力为核心，以行政责任为保障并以三者的实际构成与配置为基础，以行政组织和非人格化的行政人员为载体的各种基本行政关系与相关的基本政治关系的结构体系及其基本管理制度的总称。它是国家体制的重要组成部分，是覆盖社会管理各领域并相对独立的复合性管理分系统，并由若干次级系统所构成。学者张绍春认为的行政体制，不仅强调行政职能和行政权力在行政体制中的重要地位，而且把行政责任认为是行政体制中的一个重要要素；同时还强调了行政体制实质——制度化和结构化的行政关系与相关的基本政治关系。符合第二种观点的学者还有齐明山，他认为行政体制是府系统内进行权力、机构设置和运行的一种机制，它可以保证政府呈良性运行状态。齐明山：《行政学导论》，大众文艺出版社，2001年版。他的观点主要是从行政管理体制的权力结构出发来认识行政管理体制，把行政管理体制描述成为是围绕权力划分而形成的一种关系化和制度化模式。学者马敬仁认为，行政体制是指行政权力物化的结果，是诸种行政组织、行政制度和行政关系的集合体。他主要通过行政体制静态结构形式与行政管理动态过程的二者结合来认识行政管理体制。
通过分析比较，以上两种观点的主要分歧在于行政体制是否只限于行政部门。相对于第一种观点只关注行政机关设置以及权力划分的问题，第二种观点则将所有的政府部门（包括党组织、立法机关和司法机关）都纳入行政体制的探讨的范畴。但是在第二种观点中，行政机关依然是核心，只是由于目前中国的特殊国情，必须注意行政部门与其他政治组织的权力关系界定，有时会将其他非行政机关作为具有相关关系的组织纳入行政体制的探讨中。而王惠岩教授对这两种观点实现了进一步的深化，从政治体制的高度来界定行政体制。他认为，政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政体制。在这个定义中，行政体制是政治体制的有机组成部分，是政治体制最微观层次的内容。与此相类似，有的学者也认为行政体制介于经济体制和政治体制之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。
综上所述，行政体制的内涵是相当丰富的，有的涉及到行政管理体制及其改革的内在结构形式，有的涉及到行政管理体制及其改革的外在结构形式；有的涉及到行政管理体制的静态结构形式，有的涉及到行政管理体制动态结构形式。但就目前的概念来说，包括行政体制的内在结构、外在结构、动态结构、静态结构的概念是非常少，更没有涉及到行政管理体制的价值层面内容。张康之教授在《公共行政体系中的哲学与伦理》一书中认为，公共行政体系的结构包括三个方面：（1）由行政体制、行政组织、行政结构、行政人事资源要素构成的客观结构系统。（2）由行政权力、行政法律、公共政策、行政管理方法等要素构成的主观结构系统。（3）由行政意志、行政义务、行政责任、行政人格等要素构成的价值结构系统。张康之：《公共行政中的哲学与伦理》，中国人民大学出版社，2004年版，第5页。笔者赞成谢庆奎教授的定义，行政体制是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式。他比较全面地指出了行政体制的主要构成要件。
（二）关于行政体制的研究
行政体制是公共组织理论的重要内容，随着行政管理学、行政组织理论和公共行政组织理论的产生而产生发展。国外韦伯的官僚体制是研究的集大成者。20世纪80年代行政体制改革浪潮推动着研究的深化。在西方国家，行政体制改革以批评韦伯的官僚体制的形式出现，其主张和实践内容涉及到行政体制的方方面面，比较有特色的主要有：（1）政府职能履行中公共管理工具的运用。（2）适应信息化社会的扁平化组织结构。（3）运行机制改革中的执行机构的分离。（4）电子政务等。
在西方行政体制改革的研究中，有一些关于组织结构和运行机制的大部制研究。20世纪80年代英国《伊布斯报告》提出建立大部门体制。此后的研究较多地在行政改革的工具和结果的操作层面，有的将它扩展为政府治理研究的一部分。研究的主要成果有：（1）大部制的理论基础和构成原则。有古典行政组织理论、新功能主义、派伊的“六大危机”说、新公共管理组织理论、登哈特公共服务组织理论以及复杂性科学组织学理论。英国1970年《中央政府的改革》白皮书、1988年《伊布斯报告》提出职能同类、优化组合原则。（2）大部制实施的范围、条件、策略和方法（格林伍德,1991）。（3）大部制推进的政府权力结构、权力约束机制和运行协调机制。
中国20世纪80年代后对行政体制的研究增多。主要内容：一是行政体制概念涵义和因素的界定。有广义和狭义区别，如“行政体制，是指行政系统的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式”谢庆奎：《中国地方政府体制概论》,中国广播电视出版社，1998年第1页。；“行政管理体制泛指国家机构、企事业等单位的组织机构设置与管理权限的划分的制度”（张文寿）；“体制是制度的、具体的、外在的表现形式和实施方式，是对有关制度主体，包括正式组织、社会团体及个人的行为规范的总和。行政体制是指国家行政机关的设置、职权的划分与运行等制度的总称，……主要体现在国家行政机关的设置上”（张国庆）；“政府行政体制，一般是指国家机关的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系和组织原则，是政治制度的外在表现和实施形式，具有灵活可变的弹性发展趋势”（余潇枫）等。尽管还不统一，但是基本认同行政体制的因素包含权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等内容。但是，对这几个因素的深入研究还存在问题。权力划分的研究多集中于政府外部，即政府与市场、政府与企业、政府与社会，而政府内部权力关系、部门之间权力职责划分的研究相对而言仍然不足。目前研究的代表性成果有中央与地方关系研究（金太军），有唐兴霖的《公共行政组织原理：体系与范围》（2002）；傅明贤的《行政组织理论》（2002）。中央提出“大部门体制”后，有学者开始关注，研究渐多。运行机制研究中的决策机制、听证制度、执行机制、监督机制、绩效评估等研究都有一定成果，如朱光磊的《当代中国政府过程》（2002）。但是有些研究还不成熟，离服务型政府的要求还有很大距离。
二是行政体制改革。这是我国研究的主要内容。涉及行政体制改革必要性、历史（汪玉凯,1998）、理论基础、内容（刁田丁的《中国机构改革的理论与实践：机构改革调控机制研究》1999）、目标、国外经验总结（《当代国外行政改革比较研究》，周志忍，1999）、改革的大部门体制趋势（汪玉凯、竹立家、李军鹏、倪星）等。上述研究主要侧重于发达国家、中央政府，也有地区性的改革的实证研究。
这些研究积累了一些文献，具有一定的学术价值。但是，研究尚有以下不足：
（1）从服务型政府尤其是服务型地方政府建设的理论和实践来看,尚存的问题：理论与实践的结合度不强。理论研究与实践操作基本处于游离状态，理论研究有的泛泛而论，缺乏实践操作性，地方服务型政府建设实践常常目标置换，忽视整体目的，导致建设中重形式不重实质，如重视建设服务型政府所要求的外在工程“行政服务大厅”,“政务超市”,“一站式服务”，忽略了为人民服务的本质。对中国服务型政府建设的层级特殊性认识不足。
（2）对服务型政府建立的前提条件尤其是体制条件的研究还很缺乏。造成学术界的错觉，好像服务型政府建设可以一蹴而就。对地方公共服务型政府建设的认识还需要拓展深化，对现实操作性的构建还需进一步探讨，尤其是本土化、中国化的公共服务理论体系需要进一步研究。
（3）我国行政体制的理论和政府转型理论的宏观研究较多，行政体制内部要素以及要素之间的关系的研究（职能体系、机构模式、运行机制）相对于政府外部关系（政府与市场、社会）的研究要少得多，它切割了服务型政府内在各关系特有的整体特征，不利于建立整合的公共服务体系，不利于政府的真正转型，容易造成措施的针对性不足。
（4）研究的角度和方式还有不足，倡导式的研究多，扎实的实证研究较少。行政体制的实证研究还需加强。
|
|
購物車/收銀台(
0
) | 在線留言板
| 付款方式
| 聯絡我們
| 運費計算
| 幫助中心 |
加入書簽
HOME
新書上架
