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建議一齊購買： + NT$ 323 《 国家为什么会失败 》 + NT$ 414 《 腐败与制度之“笼”——国外反腐经验与启示 》 + NT$ 378 《 民主是做什么用的 》 編輯推薦： 一部对当下的中国政府执政能力建设极具参考意义的著作，得到诺贝尔经济学奖获得者等众多学者的高度评价。 內容簡介： 什么是政府质量？它有多重要？为什么重要？高质量政府应该具备哪些能力？哪些国家的政府可以称得上高质量？如何提高政府质量？ 为回答这些问题，本书作者结合哲学、经济学、心理学、历史学、社会学等领域的现有成果和自己的研究发现探讨了政府质量与民主建设、经济发展、腐败、社会信任、贫富差距、社会幸福感等方面的内在联系。作者对比了民主程度高但落后的牙买加与民主程度低却发达的新加坡的发展路径，指出政府如何行使公共权力比其如何获得公共权力更重要。作者领导的研究团队在高政府质量的瑞典与低政府质量的罗马尼亚进行了独创性的控制实验，结果发现低政府质量与低社会信任之间存在因果关联，如果人们认为政府机构腐败，不仅会对政府失去信任，甚至会觉得该国公民也不可信任，因此导致社会交易成本增加，法律制度执行困难，经济发展受阻。作者最后认为高质量政府的一大基本特色是行使权力时保持公正。 本书的研究成果在欧洲获得了广泛关注，2010年欧盟委员会资助政府质量研究所对欧盟27国的政府质量进行专题研究并撰写了报告。诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆称赞本书“极具说服力。所有关注发展不平等问题的人都应该阅读这部著作”。 關於作者： 博·罗斯坦Bo Rothstein，在瑞典的隆德大学获得政治学博士学位，现任瑞典哥德堡大学政治学教授。曾在美国的康奈尔大学、哈佛大学、挪威的卑尔根大学、丹麦的奥尔堡大学、澳大利亚国立大学等大学做访问学者。2004年他创办了政府质量研究所并担任所长，从理论与实践上研究如何创建并保持高质量的政治制度以及政府质量对经济发展、社会公平、国民健康、环境保护等方面的影响。以英文出版的主要著作有：《公正的制度很重要：普遍福利的道德与政治逻辑》 Just Institutions Matter: The Moral and Political Logic of the Universal Welfare、《社会陷阱与信任问题》Social Traps and the Problem of Trust。 目錄： 前言 致谢 第一章 什么是政府质量 第二章 政府质量：让公民获益 第三章 腐败：政府质量的天敌 第四章 创建政治合法性：代议制民主与政府质量 第五章 遏制腐败：间接“大爆炸”改革 第六章 政府质量与福利国家 第七章 缺乏信任—腐败—不平等陷阱 第八章 政府质量与社会信任：两个实验 第九章 两国故事：民主的牙买加与高政府质量的新加坡 第十章 警惕社会的自我毁灭 译后记 內容試閱： 什么是政府质量 罗安达的饮用水 2006年6月16日，《纽约时报》刊载了一篇关于安哥拉的头版文章。文章开始是一幅大版面照片，上面有两个男孩一个女孩—没猜错的话，估计都是十岁左右—他们正从一条河中取水，而这条河所经之地居然如同一大型垃圾场。文章开篇说道：“这个国家石油业蓬勃发展，价值高达数十亿美元，按常理，其国民应该足以富足到可以饮用依云矿泉水。然而在这个国家的首都，大多数人获取饮用水是从一条不见经传的河流—本戈河。本戈河从北部流入该地区，满河泥沙，河水污浊，河道两岸，遍地垃圾。”文章继续讲述道，安哥拉贫困人口居住在首都罗安达的贫民区，不得不饮用已被污染的本戈河河水。非洲也由此爆发了最严重的一场霍乱，自2006年2月至同年6月，就有43000多人感染，超过1600人失去生命。霍乱一般通过接触污染水质而感染，根据这篇文章，罗安达所有贫民窟都难逃霍乱魔爪。照片显示，“孩子们光着膀子，在堆满垃圾的河水里嬉戏玩耍，用金属片做成滑板，从垃圾堆上滑下来，掉到满是粪便、臭气熏天的水坑里。”文章继续介绍说，经济学家认为，蓬勃的石油产业为安哥拉政府带来了巨额预算盈余，收大于支，可是即便如此，似乎政府依然无法为公民提供基本生活品，如安全的用水、清洁的环境，单是这两样就足以将霍乱拒之门外。文章的结论部分援引了几个国际组织的专家的话，他们认为问题出在两方面—缺乏基础设施，自 2002年内战结束，大量人口涌入首都，导致城市不堪重负；以及政府腐败现象严重。 2008年，国际反腐败领袖组织“透明国际”（Transparency International）出版年度《全球腐败报告》，报告标题直击主题，即“水中腐败”。报告共23章，长达百页，翔实分析了腐败和安全用水的具体关联。除此以外，一个成立于2006年名为“用水普及联盟”（Water Integrity Network）的半公共国际组织开始投身于此项事业，该组织由德国、荷兰、瑞典和瑞士四国的国际发展机构共同赞助发起。除了提出政策倡议，该组织还号召发起民间反腐败运动，并与水资源专家合作。最后，媒体以及主要政策倡导机构纷纷表示，缺乏安全用水是世界人民过上健康富足生活的一大阻碍，大家一致认为，很大程度上，导致该问题的诸多根源可归纳为“政府质量”（Quality of Government，简称QoG）。 关于安全用水这一特定问题，可以通过以下实例来说明政府质量的重要性。据世界卫生组织保守估计，全球12亿人口缺乏足够量的安全用水，26亿人缺乏公共卫生设备。由此而来，发展中国家80%的疾病是通过水传播，每年夺取180万儿童的性命（联合国开发计划署2006年数据）。越来越多的安全水供应研究专家认为，导致问题严峻的症结并非设施不全。即导致发展中国家大量贫困人口无法获得安全用水的原因并非是因为缺乏工程设施（诸如水泵、水库和大坝等）。在专家们看来，也并非是因为缺少清洁的水源。相反，该问题似乎与立法及行政机构的管理不善大有关联。更确切地说，专家们认为，土地及水资源保护、定价及分配等问题缺乏有效管理，才是问题真正所在。 依照“透明国际”发布的报告，腐败以及各种形式的“管理不善”在很多方面都使安全用水供应问题变得严峻。有些私营企业非法污染自然水资源，破坏生态系统，为逃避执法机构的惩治，贿赂政府官员。姑且不论其中牵涉保护脆弱的生态系统，管理水资源本身就是一个棘手的问题，牵扯技术难题以及政府态度，不同利益方因此常常发生冲突。所以，相互推诿、钱权交易、幕后黑手等因素时常左右自然水资源的管理。与此类似，普通大众使用土地，可是其产权却无法获得法律保护认证，结果他们也无心购买必要的设备。要想提供安全用水，需要针对大坝、洁水设备以及排水系统进行巨额投资，一般是由私人承包商开展具体工作。众所周知，外包的大型公共采购项目时常导致成本上涨，最终建设质量不过关。在建设过程中，要想保证采购过程的透明度，技术难题屡见不鲜。除此以外，提供服务的过程中间，依然难以排除各种腐败现象，致使公众不敢使用安全水，或者不愿掏钱购买，因为他们担心，他们的钱并没有被用来维护洁水设备，而是被人挪用。因此，水经营商手头资金吃紧，建设安装工作难以为继。这已经成为一些国家的巨大障碍。例如，印度一项调查显示，在过去6个月里，40%水用户只是额外支付了少额费用，就得以篡改用水量数据，减低自己的水费。无独有偶，危地马拉一项全国调查表明，为获得水管配件，全国15%的人口行贿。在孟加拉国和厄瓜多尔，“为妨碍供水网络进一步扩大，私人供货商、联合企业甚至水行业黑帮数次与政府水利部门官员发生冲突”。灌溉补贴方面问题也是层出不穷，结构严密的大型利益集团具备强大的经济后盾，它们操纵政策走向，凌驾于“公共利益”之上，挤垮那些组织不够严密或者经济实力欠佳的代理商。例如，根据墨西哥的一项调查，20%最富有的农场主手握超过70%的政府灌溉补贴。 加勒比海岛屿上的街边小吃摊 缺乏安全用水绝非政府质量过低所导致的唯一社会顽疾，贫困也是其中之一，有“真实体验”佐证：圣卢西亚是加勒比海上的一座岛屿，风景秀丽，令人如痴如醉，但是该国相对贫穷，人均GDP大约9000美元。圣卢西亚的维吉机场对面街道上有两家破败的小餐馆，供应咖啡和食物。和岛上很多当地房屋一样，这两家小餐馆早已摇摇欲坠。餐馆外面，没有像样的餐桌和座椅，前来就餐的顾客只能将就用弃之不用的草制床垫当饭桌，坐的小板凳也左摇右晃。哪怕游客们有大把时间（和金钱）在附近候机，可这派衰败简陋的景象把他们吓得退避三舍。可是如果你有胆量前去一试，你会发觉小吃摊烹饪的当地食物如此美味可口，价格低廉。打理生意的两位女老板热情好客，大方健谈。由于就坐落在海滩边，你还可以欣赏到如诗如画的海边风景。虽然很多来自美国和欧洲的游客经常要来这座机场登机，可能是因为这两家小吃摊看着过于简陋破败，所以他们鲜少去那儿喝杯咖啡、品尝小吃或吃顿美餐。相反，绝大多数游客更倾向于光顾机场大楼里的餐厅，全都是国际知名快餐店，食物单一无味且价格昂贵，狭窄拥挤因而服务质量不敢奢求，更别想顺带欣赏海滩美景。如果你去问这两家咖啡店的女老板，为什么不修葺破败的店面，搭建一个有顶棚的门廊，摆上一些像样的座椅和餐桌，吸引更多的游客前来就餐，她们的回答是：“好主意。我早就想到了，不过有两个难题。第一，虽然在这儿已经二十年了，可这块地皮的所有权不属于我。我是违法搭建，所以随时有可能会被政府赶走。第二，假设我真投资开了一家像模像样的咖啡店，我哪来那么多钱去应付卫生部门。”通过深入了解发现，她们根本不知道是否有可能买下土地所有权，或是申请永久租用权，而且她们也无法预料要给卫生检查队送多少红包。 有关发展中国家经济落后的相关文献中，类似于圣卢西亚这样的贫困国家或半贫困国家简直是随处可见。由于缺乏可预测的法律规定，导致产权无法得到保障，腐败滋生泛滥，很多“小商贩”不敢或不愿投资，也就阻断了有望极大改善自己（甚至国家）经济条件的所有出路。从更宏观的角度来看，这也反映了当今政治经济学的一个核心主题：政府质量的关键作用。自20世纪90年代末，经济学家和政治学家纷纷表示，世界所面临的经济社会考验日益严峻，罪魁祸首完全可以归咎于政府体制无能。这一视角突破了以往的理论，之前这一情况被认定是由于缺乏技术、技能和基础设施导致的。该领域的两位知名学者，达伦·阿西莫格鲁（Daren Acemoglu）和詹姆斯·罗宾森（James Robinson）认为，诸如技术、技能或者物质资本只是导致经济落后的旁支别系因素。他们表示，要想透过旁支别系抓住核心本质，就必须先回答一个问题：有些国家本来就缺少人力、物力和技术，可为什么他们还不把握时机，加以利用？他们的回答是“制度”—换言之，政府质量。而且制度和“施行善政”的中心思想也发生了改变，不再拘泥于早期所谓的“华盛顿共识”，包括权力下放、私有化和自由化，这一“共识”曾是20世纪90年代用来分析发展中国家及前共产主义国家政策的主导思想。 然而这些文献未能解答的一个问题是，为什么有些政府制度更加完善？或者说，何为政府质量？虽然现在推行了许多实证指标以及衡量标准，而且也被不少知名国际组织认可采用，不过该领域仍然有个悬而未决的难题，那就是缺乏精准概念。更令人担忧的是，目前关于公正、国家角色和民主的规范性政治理论并不关心这个问题。一旦将“优秀”或“质量”等术语放入定义之中，人们就不可避免地要把“优秀”二字上升到政治哲学领域进行讨论，纠缠于这些规范性问题。对腐败的讨论也难逃窠臼。“腐败”常被定义为“妄用”或“滥用”公共职权，以谋取私人利益。毫无疑问，要想理解什么叫做“妄用”或“滥用”公共职权，就必须先了解一个规范性的标准，即国家应该扮演的角色，以及当政府行使权力时，对公民，政府必须达到怎样的道德标准。笔者想强调的是，这绝非只关乎学术界内部讨论这么简单。如果缺乏一套适用性强的伦理道德标准作为基础，将“施行善政”这套理论转化为实际政策只能是痴人说梦，只会沦落个头发胡子一把抓的功利主义，打着改善总体公共事业的旗号，践踏公民（主要还是穷人）的基本人权。 本书的核心宗旨就是要基于特定的规范和行为标准，提出政府质量的一个关键特征，即行使公共职权时要保持不偏不倚。理由是，民主绝不是衡量政府质量好坏的一个充分标准，因为它只强调获得政府权力。如果简单地将政府质量等同于民主，那么政府机构如何行使权力就没有讨论的价值。 定义政府质量 圣卢西亚的故事充分说明，经济落后并不一定是因为人们缺乏创业精神，或是没有物资资源，追根究底，是执行法律政策的政府质量低下，导致公民难以预测政府行为，也无法获取准确信息用以判断政府官僚对付公民的权限范围。 近些年来，“施行善政”研究有了飞跃进展，不再仅局限于进步和经济发展。人们普遍认为，“政府质量”在很多重要的非经济现象中发挥着举足轻重的作用，包括个人层面，如主观幸福感和公民对政府的支持，以及社会层面，如内战爆发和民主稳定。对政府制度质量的强调与新古典主义经济学理论构成鲜明对比，后者主要关注权力下放，以及通过建立自由市场“调整物价”。达尼·罗德利克（DaniRodrik）透过这个视角把握住了问题实质，他在1999年递交给国际货币基金组织的一份报告中提到： 运用新古典主义经济学理论分析发展中社会揭露了一个问题，制度是市场经济的支撑。明晰规范的产权划分和监管有力的机构，能够遏制坑蒙欺诈、反竞争行为、道德沦丧；培育团结、诚信和互助的社会氛围；缓解社会风险、控制社会冲突；依法治国，政府廉洁，尽管它们都是经济学家司空见惯的社会因素，可这些方面贫困国家一无所有，耐人寻味……因此，毋庸置疑，如果缺少恰当的制度，任何激励政策都休想行之有效，或者只会带来负面结果。 强调施行善政，和之前指向长期文化特点的研究也大相径庭，后者强调社会资本的重要性。社会资本是指具备有效的社会网络，并获得他人的信任。政府制度质量决定了社会资本，倒过来似乎行不通。 前面笔者已经指出，本研究项目最大的难题在于一个关键问题：如何准确定义政府质量。现有的不同定义中至少出现了五个缺憾：要么过于宽泛涉及太广，要么偏向功利主义，要么未能区分本质定义和过程定义的差异，要么只解决了腐败某方面的问题。雪上加霜的是，有些定义明显走入意识形态的歧途，将政治野心凌驾于学术精准之上。 为了解释定义过于宽泛的问题，这里引用世界银行研究中心丹尼尔·考夫曼（Daniel Kaufmann）及其助手的定义，该机构提供的实证性治理指标采用率最高。他们将治理定义为“一个国家行使权力的传统和制度”。细节上涵盖：“（1）选择、监管、更换政府的过程；（2）政府制定贯彻有效政策的能力；（3）公民及国家对控制经济社会生活的制度的尊重。”这一定义的问题就出在它和任意一个关于“政治”的定义如出一辙，过于宽泛。例如，它并没有区分获取权力和行使权力的差异。除此以外，定义中提到了“有效政策”，于是乎就模糊了特定政策项目（政治实质）与管理程序的界限。菲利普·克费（Philip Keefer）曾提出：“如果拉伸治理研究范畴，覆盖关于公民如何自我治理的所有方方面面……那么恐怕政治学和政治经济学的所有议题都要被划入这一领域。”或者换言之，如果政府质量包罗万象，那么也许它一文不值。 然而在定义政府质量时，有些政治制度或者“政治学”视角必须得到凸显。因此笔者非常同意玛丽莲·格林德尔（Marilyn Grindle）发表的评论，“‘施行善政’提法过于宏大”，笔者尤其赞同她的一个说法，即这一提法模糊了各个制度细节以及大量基本原理。如何定义民主的讨论历时漫长，程序定义和实质定义的区分是一大中心主题。笔者一直试图为政府质量下一个通行的程序定义，希望民主社会中的不同群体均可接受，援引约翰·罗尔斯（John Rawls）的话，“群体复杂多样，存在无法兼容但却合乎常理的”多样宗教、哲学和道德信条，因此，如果在定义中加入实质政策方面的内容，无疑是一着险棋，恐怕无法实现全面的合法性。这也就是为什么笔者偏爱“政府质量”这一术语，而舍弃世界银行“施行善政”这一概念，因为后者潜台词过于庞杂。功利主义出现的问题更是显而易见。一些经济学家试图用更加明晰的措辞，将“施行善政”表现为“促进经济发展”。这一定义的一个不足在于，忽视了很多上文提到的重要非经济现象，这些都是直接由政府质量导致，如社会诚信度高低、主观幸福感和人口健康与否等。所有功利主义提出的定义都存在一个通病，如果第一步没有衡量政府质量高低造成的结果，也就休想考量一个国家政府质量的好坏程度，这样也就无法从定义上把握何为政府质量。某个国家的制度设置也许有利于该国发展，然而其他国家也许不具备相同制度。正因如此，功利主义的方法根本无法提出一套面面俱到、四海皆准的政府质量理论，最终所有的对比分析都站不住脚。众所周知，功利主义还喜欢搞同义反复。《经济学人》杂志（2005年6月4日）撰文写道，将“施行善政”定义为“促进经济发展”可能会招致循环反复兜圈子：“发展的条件是什么？施行善政。那什么才能称为施行善政？可以促进发展。那发展的条件是什么？……”就如同战争这一课题性命攸关，单靠将军们恐怕难以把握全局，同理，定义政府质量的难题也不能仅仅依赖经济学家一家之言。

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